闲置土地收回主体，政府对闲置土地收回和法院查封之间的矛盾处理

在我国，土地使用权，作为一种用益物权，经常被作为抵押物用来担保债务的清偿。尤其以银行、信托等金融机构为主的债权人，当向贷款人贷款时，通常都会要求贷款人或第三方提供土地作为对贷款的担保，在签订贷款合同的同时配套签署抵押合同并办理抵押登记。在资产管理公司（即AMC）收购不良资产进行债务重组时，也通常需要提供土地抵押作为债务重组的有效保障。土地抵押物作为各类债权债务中的重要增信措施，其所涉风险自然也受到银行等金融机构的重点关注，而其中最不能被忽视的一个风险就是闲置土地被行政收回。

闲置土地被行政收回通常有两类情形，一种是有偿收回，另一种则是无偿收回¹。虽然无论是基于以往的《物权法》还是目前的《民法典》，政府无偿收回闲置土地使用权均不构成抵押权消灭的法定事由，但由于我国对不动产抵押权采取登记生效主义，因此一旦抵押土地被政府以闲置为由无偿收回，金融机构等债权人的抵押登记将被注销，抵押权的实现难以切实保障²。

在实践中，企业因土地闲置超过两年而被相关行政主管部门无偿收回的案例并不少见，加之当前房地产行业面临较大流动性压力，闲置土地清理整治政策趋严，此类情形可能增多。因此笔者撰写此文，希望梳理一些能帮助金融机构等债权人化解抵押土地因被政府以闲置为由无偿收回风险的技囊。由于篇幅有限，仅以主流观点予以总结。

一、拟接受土地作为抵押物时

金融机构等债权人在拟接受土地作为不动产抵押时，应当对于抵押土地是否存在闲置收回风险进行谨慎核查。具体来讲，就是在接受土地作为债权债务的抵押担保物前，应先进行尽职调查，按照《闲置土地处置办法》及地方性闲置土地规定、国有建设用地使用权出让合同等对于抵押土地是否存在构成闲置土地的风险进行详细地核查。

如果在尽职调查中发现拟作为抵押物的土地存在构成闲置土地的风险，应让债务人更换抵押物，如果债务人无法更换其他抵押物，那么金融机构等债权人应考虑是否与其签订贷款协议。如果通过尽职调查发现拟作为抵押物的土地不存在构成闲置土地的风险，才可与其签订贷款协议，并签订抵押合同及办理抵押登记。

需要注意的是，如果金融机构等债权人在尽职调查中发现拟作为抵押物的土地存在构成闲置土地的风险但仍与债务人建立债权债务关系的，若之后闲置土地被政府无偿收回，人民法院可能认定金融机构等债权人对抵押土地存在的瑕疵及可能被认定为闲置土地的风险是明知的，不能认定债务人存在故意隐瞒，因此不应要求债务人承担相应责任³。

二、接受土地作为抵押物后

金融机构等债权人接受土地作为不动产抵押物，与抵押人签订《抵押合同》并办理完成土地的抵押登记后，应加强抵押土地贷后管理，动态重估抵押土地，开展闲置土地专项核查，核查土地是否存在长期闲置情况，避免其落入《闲置土地处置办法》等法律法规规定的符合被行政收回的情形：

1、避免因抵押人自身原因造成未动工开发或开发量不足被行政收回

如抵押土地涉及未动工开发建设的情形，需要督促抵押人尽早动工开发并且已投资额占总投资额达到百分之二十五以上；如抵押土地在设立抵押时已经未动工开发满两年，则存在被相关行政主管部门认定为闲置土地从而由其收回抵押土地的风险（不管国土资源部门是否已经征收土地闲置费），从而阻碍金融机构等债权人实现抵押权。

2、避免因政府等其他非债务人或抵押人原因造成动工开发迟延被行政收回

实务中，房地产企业需要积极进行开发建设，如因政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，则需要与相关主管部门进行沟通，根据《闲置土地处置办法》第十二条与相关行政主管部门就项目开竣工建设时间另行签订《出让合同之补充合同》，或要求相关行政主管部门出具《临时使用函》等具有公信力的书面文件，以避免抵押土地因闲置时间超过两年被相关行政主管部门收回。

需要提醒金融机构等债权人注意的是，在与抵押人签订《抵押合同》后务必要及时办理土地抵押登记。在资产管理公司收购银行不良资产涉及抵押权转让的，虽然资产管理公司通过登报方式发出《债权转让通知暨债务催收联合公告》，原抵押登记在原银行名下的抵押权对资产管理公司继续有效，但如果没有办理抵押登记变更的，则行政主管部门仍向原银行送达闲置土地认定书等文件将视为符合法定程序⁴。

三、当政府拟收回闲置土地时

地方政府及其土地管理部门主要是以行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行闲置土地收回工作⁵。根据《闲置土地处置办法》的相关规定，闲置土地的认定、收回涉及多个环节，抵押权人有知情权和参与权。认定闲置土地要先行调查核实，并向社会公开闲置土地的位置、闲置时间等信息。无偿收回闲置土地时，《收回国有建设用地使用权决定书》要同时抄送相关土地抵押权人。此外，闲置土地设有抵押权的，土地主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知抵押权人。

作为抵押权人的金融机构等债权人主要是参与程序的权利，故应密切关注土地部门管理动态及公开信息，推动作为行政相对人的抵押人加快开发、积极举证，避免抵押土地被认定为闲置土地及后续被强制收回的风险。当相关行政主管部门已经发出《闲置土地认定书》或已经作出《收回国有建设用地使用权决定书》等收回闲置土地的行政行为，若此时土地使用权人怠于对该行政行为提起行政复议或诉讼的，那么金融机构等债权人应视风险研判情况及时采取诉讼保全措施，并积极提起行政复议及诉讼程序等，尽可能维护作为抵押权人的最大利益。

《最高人民法院第一巡回法庭巡回区四省区行政审判法律适用若干疑难问题的意见》第27条规定：“法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，市、县人民政府有权无偿收回土地使用权。但是，作出决定的市、县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。人民法院及时解除查封的条件应当是，政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务”。也就是说，如果土地闲置已经超过两年但之后又存在法院司法查封的，行政机关收回土地使用权需要通过司法途径，此过程中应先由政府付清相应的债务后法院才解除查封。由此可见，金融机构等债权人应及时启动诉讼保全措施，通过司法途径保全土地现状，以此保障优先受偿权利⁶。

由于作为抵押物的土地被相关行政主管部门收回，尤其是无偿收回，将侵害到金融机构等债权人的抵押权，从而导致还款来源不足或枯竭，基于此利害关系，金融机构等债权人有权提起行政复议及行政诉讼，要求人民法院确认抵押土地不属于闲置土地，请求撤销相关行政主管部门作出相关行政行为⁷。对于政府、政府有关部门等非抵押人原因造成动工开发延迟的，金融机构等债权人在通过行政复议或行政诉讼确认行政行为违法后，还可以依据《行政赔偿法》的规定提起行政赔偿之诉，主张政府、政府有关部门的的收地决定侵害了其合法权益，应赔偿相应损失。

需要注意的情形是，金融机构等债权人提起行政诉讼应不超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款⁸规定的起诉期限，尤其是当相关行政主管部门未能依照合法程序告知抵押权人拟无偿收回闲置土地的情况时，如有召开政府专题会议进行研究等皆可视为金融机构等债权人已知晓抵押土地被收回的事实，从此时即开始计算起诉期限。

根据《闲置土地处置办法》的相关规定，属于自然灾害等不可抗力、政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，则不属于征缴土地闲置费或无偿收回国有建设用地使用权之情形，因此，金融机构等债权人应积极通过行政复议及行政诉讼请求人民法院认定抵押土地之所以延迟动工开发是因为自然灾害等不可抗力、政府、政府有关部门的行为造成，并非土地使用权人自身原因导致⁹。如因政府、政府有关部门的原因导致土地收回而注销的，并不意味着该土地使用权上所设立的抵押权当然消灭，若该建设用地使用权被政府收回后存在代位物的，则抵押权人对该土地使用权上所享有的抵押权的效力及于该土地使用权的代位物¹º。

若确实不存在前述原因，而是因土地使用权人自身原因造成动工开发延迟的，但存在土地使用权人已主动采取措施消除或减轻土地闲置违法行为危害后果情形的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一项的规定，当事人主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当从轻或减轻行政处罚。如金融机构等债权人可主张抵押土地已取得相关行政许可，满足《闲置土地处置办法》第三十条对于“动工开发”含义中“依法取得施工许可证后“的要求，并已在依法动工开发，闲置违法行为的危害后果较小，因而能够阻却土地的闲置查处或尽可能减少行政处罚¹¹。

当然，如果经人民法院认定，确实是由于土地使用权人自身原因造成闲置土地被政府无偿回收，也不存在任何从轻或减轻行政处罚情形的，金融机构等债权人将面临无法取得任何补偿的结果¹²。根据前文提到的目前主流观点，金融机构等债权人在该土地上的抵押权已经注销，抵押权难以实现，只能寻求其他途径保障债权。

四、当政府收回闲置土地后

一旦地方政府及其土地管理部门将闲置土地无偿收回并且经过前述司法程序确认地方政府及其土地管理部门无偿收回闲置土地符合法律法规规定的，金融机构等债权人应将工作重点转回债务人身上，可通过要求债务人重新提供担保、要求提前兑付、通过资产管理公司进行债务重组、通过司法程序变现其他抵押物等措施以实现提前兑付或将兑付风险延后。当债务人不予以配合时，则应积极提起民事诉讼向债务人追诉履行偿还借款本息的义务及违约责任¹³。

上述措施或者有利于减少金融机构等债权人的损失，或者可暂时缓解一时困境将债务兑付风险隐形化或者迟延爆发，仍难以保证金融机构等债权人全额收回及根本解决兑付问题。因此，还是应从拟发放贷款之初就采取防范措施，最大限度避免抵押土地涉及被行政收回的情形。

五、结论

综上所述，本文仅探讨因抵押土地符合《土地闲置处置办法》情形下被行政收回的风险化解途径，笔者从流程化的视角分别梳理了金融机构等债权人在各阶段可以把握的防范及应对措施，笔者建议最好能在发放贷款之前就能及时甄别拟作为抵押物的土地是否面临被行政收回的潜在风险，并随时掌控抵押土地的动态情况，提前作好应对预案，才能将风险尽可能降至最低。

文中注释

1 根据《闲置土地处置办法》第十四条第二款规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条（现行2019年修订版中为第三十八条）和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”国家土地管理局在1993年发送上海市土地管理局的《国家土地管理局〈关于对“中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”第十七条有关内容请求解释〉的复函》中指出：“抵押权附属于土地使用权。作为主权利的土地使用权，因行政机关依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，作出收回土地使用权的处罚而消灭时，在该土地使用权上设定的抵押权随之消灭。”经查询北大法宝、威科先行、alpha等法律数据库，该《复函》现行有效。

2 目前也有观点认为虽然无偿收回消灭了闲置土地的使用权，但其负载的抵押权并不消灭，抵押权人并非该行政处罚的对象。--参见：常鹏翱：《财产权相对消灭论：经由民法和行政法的双重正当性检验——以无偿收回设定抵押权的闲置土地使用权为分析对象》，载《浙江社会科学》，2020年第6期。

3 参考：李宁与张祥旗、济南合稼置业有限公司及山东中禧实业有限公司、济南圣大文化发展有限公司股权转让纠纷案【案号：（2020）鲁民终3060号】

4 参考：楚雄市铁公鸡置业有限公司、中国信达资产管理股份有限公司云南省分公司诉楚雄市自然资源局（原楚雄市国土资源局）收回国有建设用地使用权案【案号：（2020）云行申178号】

5 引自：《抵押土地被认定为闲置土地、强制收回的风险提示与防范处置措施》-某股份制银行总行苏瑞

6 参考：中国农业银行股份有限公司西峡县支行诉淅川县人民政府及第三人淅川县金宇铜业有限公司土地行政管理案【案号：（2018）豫行终3073号】，审理法院认为：《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。”本案所涉土地于2015年已被人民法院裁定查封，现已进入执行程序，该土地已办理抵押登记，淅川县人民政府收回该国有土地使用权的行政行为阻止了人民法院的执行，影响了申请执行人对抵押物权合法权益的及时实现。

7 参考：中国农业银行股份有限公司娄底分行与益阳市赫山区自然资源局、湖南娄底市剑成置业有限公司闲置土地认定案【案号：(2020)湘09行终46号、(2019)湘0922行初163号】中，二审法院认为因娄底农行对涉案土地设定了抵押权，一旦涉案土地被认定为闲置土地，则对其担保物权的实现产生了影响，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，上诉人娄底农行与被诉行为具有利害关系，是本案适格的原告。虽然本案中，人民法院认为《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的一个载体，属于最终作出闲置土地处理决定前的阶段性、过程性行为，尚未产生最终影响，并非成熟的行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因而裁定驳回娄底农行的起诉，但是人民法院肯定了金融机构等债权人作为抵押权人有权作为原告对相关行政主管部门作出的《收回国有建设用地使用权决定书》等涉及收回闲置土地的行政行为提起行政诉讼。

8《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。参考：海口农村商业银行股份有限公司与银川市人民政府其他行政案【案号：（2020）宁01行初470号】。

9 参考：邵武市铁诚小额贷款股份有限公司与邵武市自然资源局、邵武市人民政府资源土地行政管理行政诉讼案【案号：（2020）闽0702行初7号】，人民法院经审理后认定邵武市自然资源局对于案涉土地闲置的原因是否完全是企业自身原因及案涉土地是否已动工开发或者已投入资金等问题均未查清的情况下作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，认定的事实不清，证据不足，适用法律错误，不符合法定程序，应予以撤销；邵武市人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，应予以撤销，邵武市铁诚小额贷款股份有限公司请求撤销二被告作出的行政行为的理由均成立。

10 参考：中国光大银行股份有限公司温州分行与耀华电器集团有限公司、乐清市耀华电力金具有限公司、合肥高压开关有限公司、长城电器集团成套电气有限公司、合肥耀华房地产开发有限公司、何建国、郑铜敏金融借款合同纠纷案【案号：(2016)浙03民终6394号】，二审法院判决如耀华电器集团有限公司到期不履行温州市鹿城区人民法院（2015）温鹿商初字第6860号民事判决第一项确定的还款义务，则中国光大银行股份有限公司温州分行有权从原耀华电器集团有限公司名下坐落于乐清市柳市镇西西村的抵押土地使用权（原土地使用证号：乐政国用2010字第552268号）因政府收回所取得的代位权益（含置换土地、补偿金等）中，在2750万元限额内优先受偿。并见二审承办法官就此案专门撰写的文章，高兴兵，李劼：《抵押权不因注销登记而消灭》，载《人民司法》，2019年第20期，第59-61页。

11 参考：海口农村商业银行股份有限公司（以下简称海口农商行）诉海南省海口市人民政府、海南省人民政府无偿收回国有用地使用权及行政复议案【案号：(2020)最高法行申8165号、(2019)琼行终636号】，需要注意的是，如果土地使用权人仅启动涉案土地的报规报建工作，尚未取得建设工程规划许可证和施工许可证等行政许可，亦未依法开发动工的，则不能据此认定已经主动采取措施消除或减轻其闲置违法行为的危害后果，无法阻却行政机关收回闲置土地及减少行政处罚。

12 参考：中国对外经济贸易信托有限公司与泰安市自然资源和规划局及第三人山东泰安龙曦酒店有限公司债权人代位权纠纷案【案号：(2020)鲁09民初43号】，山东省泰安市中级人民法院判决泰安市自然资源和规划局为无偿收回闲置土地，外贸信托公司无权向其主张应向龙曦酒店公司返还土地出让金本金及利息以及逾期供地违约金。

13 参考：国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司与国家开发银行、国信（海南）龙沐湾八爪鱼酒店有限公司金融借款合同纠纷一案【案号：(2018)最高法民终940号】中，最高人民法院判决确认国家开发银行根据合同约定宣布贷款提前到期的理由成立，龙沐湾公司应归还借款本金及利息、复利等，因抵押合同中约定的土地被政府认定为闲置土地而被无偿收回、不能办理抵押登记，致使担保物价值不足，足以影响贷款安全，而之后龙沐湾公司又未能补足担保，确实构成违约，即便龙沐湾公司已就相关行政主管部门作出的《无偿收回国有建设用地使用权决定书》提起行政复议亦不影响对龙沐湾公司构成违约的认定。

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