中国特色金融体系探秘，中国特色的金融体系

作者｜国家金融监管总局资本监管研究课题组「课题组成员：綦相　杜墨　叶婷　李灏　王恩民」

文章｜《中国金融》2023年第23期

为贯彻落实中央金融工作会议精神，全面加强金融监管，国家金融监督管理总局于2023年11月1日印发修订后的《商业银行资本管理办法》（以下简称《资本办法》）。《资本办法》立足于我国银行业实际情况，结合国际监管改革，全面修订了第一支柱最低资本要求下的风险加权资产计量规则，完善调整了第二支柱监督检查的相关内容，有效提升了第三支柱市场约束的标准和要求。《资本办法》的一个突出特点是针对我国银行业金融机构数量众多，且业务规模、复杂程度和风险特征等差异较大的实际情况，构建了差异化资本监管体系，进一步提高了资本监管的匹配性。实施差异化资本监管，是我国银行业资本监管的一次重大革新，具有重要意义和深远影响。

构建差异化资本监管框架的必要性

监管匹配性是银行业监管核心原则之一。巴塞尔委员会《有效银行监管核心原则》提出“匹配性”（Proportionality）监管理念，允许监管机构在保持银行体系稳健运营的前提下，根据银行的风险特征和系统重要性，确定相适应的监管规则和监管行为。巴塞尔委员会发布的《巴塞尔Ⅲ改革最终方案》（以下简称巴Ⅲ），规定了国际活跃银行资本监管最低标准，尽管巴塞尔委员会未对国际活跃银行进行定义，但根据“国际监管一致性评估”（RCAP）经验，各国实施全球最低资本监管要求的银行资产规模至少应占本国银行业总资产规模的80%以上。我国作为巴塞尔委员会成员，需按要求实施相关监管标准，并接受国际评估，评估结果将在全球公布。

从国际监管规则来看，巴塞尔协议Ⅱ（以下简称巴Ⅱ）针对不同风险类别，分别给出了复杂程度不一的计量方法。其中，信用风险包括标准法和内部评级法，市场风险包括标准法和内部模型法，操作风险包括基本指标法、标准法和高级计量法。巴Ⅲ最终方案对巴Ⅱ的计量方法进行了大幅修订，但仍保留了差异化的计量方法。其中，信用风险继续保留权重法和内部评级法两种方法，市场风险提供了标准法、简化标准法和内部模型法，操作风险统一使用标准法，但引入了能够体现操作风险损失程度的内部损失乘数。上述差异化监管安排继承了差异化监管思路，为风险管理能力不尽相同的单家银行提供了相对合理的计量方案。

从全球实践来看，一些国家和地区的监管机构在不同程度上实施了监管匹配性措施，包括采用相对简化的资本监管规则，以及简化信息披露模板、降低信息披露频率要求等。例如，欧盟银行监管局将资产规模小于50亿欧元的银行定义为“小而非复杂机构”，适用差异化的资本监管措施。美国监管机构将总资产在1000亿美元以上的大型银行分为四类，相应调整第三类、第四类银行监管要求，并对总资产低于100亿美元的合格社区银行进行差异化监管。澳大利亚金融监管局对总资产小于150亿澳元的小型银行豁免杠杆率要求。日本金融监管厅对于未在海外设立分支机构的银行，降低最低资本充足率要求。

我国银行业金融机构数量众多，规模和复杂程度不同，在资源禀赋、市场定位、发展战略等方面各具特色。以资产规模为例，不同类型银行差异较大。大型银行资产规模均以万亿元为单位，股份制银行规模次之，城商行与农商行立足本地业务，体量较小，部分银行总资产小于100亿元。现行《资本办法》建立了资本监管的三大支柱框架，包括第一支柱最低资本要求、第二支柱监督检查和第三支柱市场约束，要求我国各类银行执行统一标准。其中，风险加权资产的计量要求主要对标巴Ⅱ，各类标准方法相对简单，中小银行实施难度适中。随着银行业的持续发展和国际规则的不断演进，巴Ⅲ为了提高不同计量方法之间的可比性，在限制高级方法使用的同时，大幅提高了标准方法对风险的敏感度和复杂程度。继续实施统一的、复杂度较高的资本计量新标准法，将显著提高小型银行的实施难度和合规成本。在坚持审慎监管标准不放松的前提下，有必要对现行《资本办法》进行修订，充分考虑各类型金融机构业务特征和风险差异，构建差异化资本监管要求，切实发挥资本监管指挥棒作用，增强监管匹配性，推动商业银行全面提升风险管理水平和服务实体经济质效。

我国差异化资本监管主要内容

总体来看，我国差异化资本监管主要体现在以下三个方面：一是按照银行规模、业务复杂程度，选择适当指标并设置相应阈值，将银行合理分档；二是设置差异化监管标准，要求不同类型银行适用与之相匹配的风险加权资产计量规则、信息披露规则；三是区分第一支柱资本计量、第二支柱监督检查、第三支柱信息披露，对不同档次银行设置差异化监管要求。

针对我国银行数量多，业务规模和复杂程度差异较大这一实际情况，在保持银行体系稳健运营的前提下，《资本办法》以第一支柱资本计量为核心，要求银行实施与其资产规模和业务复杂程度相匹配的风险加权资产计量方法，加强同质同类机构可比性。针对第一支柱下的信用风险、市场风险和操作风险，分模块设置不同的划档标准和相应的监管规则。

信用风险主要涉及传统信贷业务，是银行面临的最主要风险，与银行规模高度相关。操作风险计量以总收入为基础，也与银行规模高度相关。市场风险则主要与资金交易类业务、衍生品业务有关，部分银行资产规模较大，但市场风险较小。因此，《资本办法》将信用风险、操作风险差异化监管的划型标准统筹考虑，市场风险单独考虑。

信用风险差异化计量要求

综合考虑资产规模和跨境业务规模，按照“杠杆率分母”，即调整后的表内外资产余额和“境外债权债务余额”指标划段，将银行划分为三档。其中，将表内外资产规模5000亿元以上、跨境业务规模较大的银行，划为第一档，对标国际标准。将资产规模和跨境业务规模相对较小的银行纳入第二档，在国际标准的基础上适当简化，降低计量难度。将资产规模小于100亿元的银行划分为第三档，进一步简化资本监管计量规则，在不放松资本监管的前提下，减少合规成本，提高监管效率。

对于第一档银行，适用复杂度较高的权重法，大幅提高风险计量的敏感度。例如，细化风险暴露分类，新增房地产风险暴露、专业贷款、投资级公司等敞口类别。引入新的风险因子，对房地产风险暴露、专业贷款、投资级公司等多个敞口采用新的风险因子进行定性、定量判断，进而确定风险权重，大幅提升风险敏感性。合理校准风险权重，根据银行偿债能力和资本充足水平细分商业银行风险暴露并调整权重。

对于第二档银行，信用风险计量采用适度简化的权重法。考虑到部分风险暴露的资本计量对商业银行风险管理提出了较为严格的要求，对一些特定风险暴露，不要求第二档银行单独划分这部分敞口，在确保资本计量审慎性的基础上，可以直接适用统一的风险权重。例如，在银行风险暴露项下，不划分交易对手银行的等级，统一按照3个月以上40%的风险权重、3个月以下20%的风险权重执行，与现行《资本办法》逻辑基本一致。在房地产风险暴露项下，基本维持现有风险权重体系不变，个人住房抵押贷款仍适用50%的固定风险权重，以房地产为抵押的公司风险暴露仍按照交易对手风险权重计量。无需划分专业贷款类别，统一适用一般公司的风险权重。无需划分已违约风险暴露，维持原《资本办法》处理规则。

对于第三档银行，进一步简化信用风险计量规则，聚焦服务县域，保持计量结果的审慎性。重点区分小额贷款和大额贷款，本地贷款和异地贷款，对小额贷款设置更优惠的风险权重，对大额贷款适当提高风险权重，在简化合规成本的同时突出“做小做散”的政策导向。

市场风险差异化计量要求

考虑到我国商业银行在交易业务规模和复杂性上存在较大差异，部分银行实施标准法存在一定难度，此次修订市场风险也设计了差异化的计量框架，结合银行并表口径市场风险加权资产规模、非中央交易对手衍生工具规模、系统重要性程度、业务复杂性等条件进行判断。其中，对于市场风险相关业务较多、市场交易相对活跃的银行，使用标准法进行计量，将风险因子的敏感度指标作为资本计量的基础，取代原基于头寸的方法，大幅提升风险计量敏感性。对于市场风险相关业务较少的中小银行，可使用简化标准法计量，计量逻辑与原标准法基本一致，主要对利率、汇率、商品、股票等类别计量结果进行乘数调整，在不放松资本要求的前提下，适当降低银行计量实施难度。

操作风险差异化计量要求

操作风险方面，《资本办法》引入以业务指标为基础、利用内部损失数据进行调整的新标准法，提高了操作风险计量的敏感度，并规定第一档银行适用新标准法。考虑到中小银行通常业务复杂程度较低，对标国际标准对损益表进行拆分的必要性不大，且规模有限，计量结果对累进制边际资本系数的敏感度不高。同时，中小银行在损失数据的收集管理和系统建设方面也存在一定差距。基于匹配性监管原则，《资本办法》允许第二档、第三档银行沿用相对简单的基本指标法，既有效计量操作风险资本占用，又最大程度地降低合规成本。

其他差异化资本监管要求

第三支柱信息披露方面，《资本办法》按照匹配性原则，建立覆盖各类信息的差异化信息披露体系。基于所属档次、系统重要性程度和上市情况的不同，对商业银行提出不同程度的信息披露要求。其中，对第一档银行中的国内系统重要性银行，细化信息披露颗粒度，对标国际标准，要求披露关键监管指标、资本信息和风险计量结果的详细构成要素和多维度分布情况，共70张表格，协助市场参与者了解商业银行的资产结构和风险状况。对其他规模相对较小、业务复杂程度较低的商业银行，在不放松总体信息披露要求的基础上，适当简化信息披露内容。对于第一档和第二档银行中的非国内系统重要性银行，需披露关键审慎监管指标、资本构成和杠杆率相关信息，共8张表格。对于第三档银行仅需披露关键审慎监管指标和资本构成信息，共2张表格，减轻银行合规负担和成本。

此外，《资本办法》允许商业银行根据单家银行业务规模和复杂程度，采用适合自身风险特点的内部资本充足评估程序，并适用差异化的第二支柱资本加点要求。

差异化资本监管框架的实施

差异化资本监管框架影响

差异化监管是国际通行做法和良好实践，符合我国银行业发展需要，对于提升银行业资本监管的有效性、推动银行业提升风险管理水平和服务实体经济质效具有重大意义。

差异化资本监管未降低对银行资本监管要求。以第三档银行资本监管要求为例，第三档银行主要是小型农商行、村镇银行，资本构成单一，《资本办法》精简了第三档银行监管资本层级，分为核心一级资本和其他资本，不单设其他一级资本和二级资本。同时设置核心一级资本充足率不低于7.5%和总资本充足率不低于8.5%两项达标要求，保持核心资本监管要求不变。此外，与一些国家对小型银行放松合格资本认定标准的做法不同，我国《资本办法》要求第三档银行的核心一级资本构成、核心一级资本工具合格标准与第一、第二档银行保持一致。同时，各档银行累计其他综合收益（AOCI）均应纳入核心一级资本，以全面反映银行潜在损失。

差异化资本监管框架与我国银行业结构、风险特征相匹配，统筹兼顾风险防范和降低合规成本。从三档银行结构来看，第一、第二、第三档银行资产占银行业总资产比重分别为82%、17%、1%。其中，大型银行、股份制银行以及部分头部城商行和农商行属于第一档银行，对标国际标准，适用较为复杂的资本监管规则，有利于引导其提升风险管理精细化水平、持续增强国际竞争力。第三档银行主要为农村中小金融机构，业务模式较为简单，运用更为简化的计量方法，有利于降低中小金融机构合规成本，引导其立足当地，发挥支农支小、服务县域和小微企业的优势。第二档银行包括绝大多数城商行、农商行、民营银行和外资银行，资本监管要求与原《资本办法》基本持平，系统改造压力较小，有利于这部分机构轻装上阵，结合自身特点谋求发展。从三档银行数量来看，后两档银行数量占比达90%以上，差异化资本监管框架下，在坚决维护资本监管审慎性的同时，合理减轻中小银行业金融机构的合规成本。

差异化资本监管实施要点

对于商业银行而言，应以《资本办法》实施为契机，认真落实差异化资本监管要求，准确资本计量、深化资本应用，以计量促管理，优化资产结构，提高资本使用效率，切实提升风险管理水平和金融服务质效。具体而言，按照机构所属档次，对标适用的计量方法，查漏补缺、夯实基础，不断完善制度、模型、数据及系统建设，切实做好各项实施准备工作。同时，密切监测表内外资产余额、境外债权债务余额等指标变化，关注档次变化及计量方法的变更，前瞻性地做好相关准备。

考虑到银行换档，特别是“升档”意味着更高的资本计量标准，需要银行进行相应的系统改造和配套管理机制的建设，《资本办法》给予了银行为期1年的“观察期”，观察期结束后银行最长还可获得为期1年的实施准备期。银行要高度关注业务发展可能带来的档次变化，提前筹划，持续提高风险计量和管理能力，确保业务发展和风险计量能力相匹配。

对监管部门而言，将结合银行档次划分情况，有针对性地指导银行做好档次变化的应对预案，确保计量方法平稳切换。《资本办法》在明确机构档次划分标准的基础上，给予监管部门一定的裁量权，允许监管部门根据单家银行经营管理和风险水平等情况，结合监管判断调整其所属的机构档次。在定量档次划分标准的基础上引入监管判断，主要是为了督促银行不断完善风险管理机制建设，深化资本应用，确保银行无论使用何种方法都具备相应的风险管理能力。

实施过程中，监管部门也将同步加强对商业银行实施《资本办法》的监督检查，以资本监管为引导，坚持同类同质可比，不断提升资本监管有效性，引导大型银行发挥好信贷投放“压舱石”和“主力军”的作用，鼓励中小银行支农支小，服务县域和小微，促进各类银行合理有序发展，共同开创银行业高质量发展的新局面。■

（责任编辑　贾瑛瑛）