一笔3万元的贷款，让农民冯度过了难关。这笔贷款是小额贷款公司发放的。
根据原银监会的规定，小贷公司是由自然人、企业法人和其他社会组织设立的不吸收公众存款、经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。
小额贷款公司从2008年开始试点。中国人民银行数据显示，截至2018年末，小额贷款公司8133家，从业人员90839人，贷款余额9550亿元。
中国小额贷款公司协会和中国人民大学中国普惠金融研究院近期完成的一份行业研究报告显示，小贷公司在服务三农、解决小微企业融资难方面弥补了金融服务的不足，但小贷公司行业立法明显滞后，行业存在短板。
业内人士在接受《法制日报》记者采访时建议，结合试点以来我国小额贷款公司的发展实际，加快出台非存款类组织借贷条例，以解决小额贷款公司行业“有法不依”的局面迫在眉睫。
小贷公司已经试点多年。
行业发展还存在体制上的短板。
冯是山西省晋中市的农民。他获得小额贷款的经历被写进了中国小额贷款公司协会编辑的一份材料。
中国小额贷款公司协会是经中国银行业监督管理委员会批准，在民政部登记注册的全国性、行业性、非营利性社会团体，业务主管部门为中国银行业监督管理委员会。
冯以前种田和外出打工是他的主要经济来源。虽然他的生活并不宽裕，但仍能满足日常开销。除了种地，冯还想给自己找点事做，于是瞄上了养猪业，办起了一个小型养猪场。
到了关键育肥期，饲料市场发生变化，仔猪饲料消耗预期偏低。冯没有足够的猪饲料，但他没有足够的钱买饲料。
在冯一筹莫展的时候，同村的农民告诉他可以向小额贷款公司贷款，并向他推荐了当地第一家试点金融企业，有中国人民银行确定的第一批小额贷款公司。
冯到了小额贷款公司后，把自己的情况告诉了公司的信贷员。然后，公司的信贷员考察了冯的养猪场，并根据实际情况为冯制定了贷款计划，帮助他准备小额贷款所需的手续。第二天，这家小额贷款公司的工作人员联系冯及其担保人办理了贷款手续，当即给他发放了3万元贷款，解决了他的燃眉之急。
2008年5月，为有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，原中国银监会、中国人民银行发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，在全国范围内启动小额贷款公司试点。
在地方政府的支持下，我国小贷公司的机构数量和资金规模迅速增加。
中国人民银行今年1月公布的数据显示，截至2018年末，小额贷款公司8133家，从业人员90839人，贷款余额9550亿元。
2018年4月开始，在《小额贷款公司试点指导意见》发布10年后，为摸清小额贷款公司行业现状，中国人民大学中国普惠金融研究院、中国小额贷款公司协会成立课题组，专程赴杭州、贵阳、宁夏、南京、上海、深圳、武汉、重庆进行行业调研。
近日，中国小额贷款公司协会向《法制日报》记者提供的调研报告显示，小额贷款公司坚持服务“三农”和“中小弱势”群体，弥补了金融服务的不足；起到了保民生、稳就业的作用。
中国小额贷款公司协会相关负责人告诉《法制日报》记者，与小额贷款公司行业发展规模及其作用不相称的是，目前我国小额贷款和普惠金融顶层设计不完善，立法工作和制度建设滞后，金融基础设施薄弱。国家层面规范小额贷款公司行业的上位非存款类借贷组织条例尚未出台。
行业秩序差，需要规范。
缺乏统一明确的监管规则
浙江省湖州市吴兴区的朱在经营中也遇到了资金困难。
朱在当地从事茶叶种植和销售十余年，茶园种植面积不断扩大，销售规模越来越大。但随之而来的问题是，由于茶叶回报周期长等因素，后续资金投入跟不上，资金缺口较大。
朱偶然在报纸上看到一篇关于当地小额贷款公司的报道，该公司是由浙江省金融办批准成立的，也是浙江省首批小额贷款公司试点。
抱着试试看的心态，朱联系了这家小额贷款公司的客户经理。客户经理得知朱的资金需求后，立即和业务员一起到茶园调查了解茶叶的销售情况。然后，他们拜访了朱的同行，了解朱的名声。信贷员认为朱可以获得贷款。鉴于朱缺乏有效的抵押资产，且难以找到担保人，公司最终决定以茶叶应收账款为抵押向朱发放贷款。朱的困难解决了。
朱的农林牧渔业是小额贷款公司行业服务的主要对象。
前述课题组对399家小额贷款公司的问卷调查显示，其中35%的公司将农林牧渔业作为首要服务对象；60%的公司将零售和批发行业作为三大服务对象。就贷款用途而言，小额贷款公司78%的贷款用于小微企业和个体户的生产经营活动。
从服务对象来看，小额贷款公司的客户绝大多数属于低收入者和微观经济体。贷款金额在1万元以下的客户有49.85%；48.17%的客户有1-5万元不等的贷款。
此外，课题组掌握的399家小额贷款公司的数据中，有55家属于互联网小额贷款公司，其客户占总客户的98.9%，平均贷款金额为2.1万元。
值得注意的是，课题组成员、中国人民大学中国普惠金融研究院研究员顾磊也发现，目前，小额贷款公司面临着体制和目标、业务经营、财务管理、外部环境等不确定因素的挑战，导致各种风险的存在。
比如，小额贷款公司由于应对风险的能力不同，风险程度明显两极分化，部分(52.6%)在良好的风控条件下能够坚持服务；另一部分(15.3%)面临非常严重的信用风险，不良贷款率超过90%。
在顾磊看来，一般来说，小额贷款公司这个行业总是存在行业秩序差、社会形象低的问题。造成这种情况的原因，既有小额贷款公司自身的原因，也有缺乏统一有效监管的原因。顾磊告诉《法制日报》记者，外因主要在行业顶层设计上。“由于国家层面小额贷款公司行业立法滞后，缺乏相对统一明确的监管规则和行业标准，地方政府及其授权的监管机构缺乏监管依据、监管权限和必要的监管手段。”
相关法律法规的制定被提上日程
该行业的法律地位需要澄清。
在国家层面，截至目前，唯一专门用于规范和引导小额贷款公司发展的规范性文件是《关于小额贷款公司试点的指导意见》，业内习惯上称为“23号文”。
据中国小额贷款公司协会相关负责人介绍，23号文由原银监会和人民银行联合制定发布。它能制定的最高级别的规范性文件是部门规章，法律层级不够，有些内容已经过时。作为一部试点时间超过10年、机构近万家、贷款和资金规模万亿元的行业“根本法”不宜继续。
根据《立法法》和国务院发布的《规章制定程序条例》，23号文件没有达到规章的层次。
2013年，国务院办公厅发布《关于加强影子银行监管的通知》，要求原银监会和人民银行尽快制定统一的小额贷款公司监管制度和操作规则，建立全国性行业自律组织。
2014年，原银监会会同人民银行起草了《小额贷款公司管理办法》，并征求了相关部委的意见。但由于涉及行政许可必须由法律法规或国务院决定设定的问题，以及相关行政法规和部门规章的颁布顺序问题，小额贷款公司管理办法的出台被暂时搁置。
此后，国内多个省份陆续出台地方性法规，规范本地区小额贷款公司行业。例如，2016年7月，《山东省地方金融条例》生效，这是我国首部涉及地方金融监管的省级地方金融法规，明确将小额贷款公司归为“地方金融组织”。
值得注意的是，2015年8月，国务院法制办就《非存款类贷款组织条例(征求意见稿)》向社会公开征求意见，明确将小额贷款公司纳入非存款类贷款组织范围，不仅肯定了其法律地位，还将其服务范围扩大至中小企业。
在国务院2018年立法工作计划中，《非存款类放贷组织条例》由中国人民银行起草。今年1月，中国人民银行召开金融法治工作会议，提出加快推进《非存款类放贷组织条例》等与履职相关的重点立法。
顾磊建议，为解决国家层面小额贷款公司行业“有法可依”的局面，应加快相关立法工作，即出台非存款类借贷组织条例。“国家应将小额贷款公司的服务纳入普惠金融的服务体系，特别是要确认小额贷款公司作为非存款类金融机构的属性和法律地位。”
前述《研究报告》提出，目前迫切需要统一明确的监管规则，需要地方监管部门对中央监管政策的执行情况进行监管。建议进行全国范围的备案，建立健全全国监控网络，按照小额贷款公司注册地进行监管，掌握小额贷款的风险动向。(记者陈雷)
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