城市建设、城市经营是中国经济发展浓墨重彩的篇章，在这个过程中，政府各类平台公司发挥了统筹运作的重要作用。但随着国家加大对政府隐性债务风险的管控，平台公司亟需通过盘活存量、转型增量的方式，在加快转型来实现自身可持续发展的同时，支撑保障政府重大招商引资项目和重大基础设施项目的资金需求。
一、“活下去”—整合资源，提升融资实力
转型发展的前提首先是妥善安排好存量债务，实现融资畅通，助力转型发展。就目前来看，我市各平台公司融资均面临可持续的问题，为此亟需进一步整合资源，提升平台公司的资产质量、总量和经营性收入与现金流。思考一些路径如下：
（一）资产、特许经营权等资源
1、政府及各事业单位等所属资产。该类资产在平台公司发展过程中大部分已注入，可继续梳理剩余的部分资产注入。对于经营性资产如房产，可直接注入平台公司，或者可以通过政府控股的另外一家平台公司向政府购买资产，然后政府再将该资产划转给平台公司（采取此种方式可增加政府财力）。
2、采矿权及砂石开采权等矿产类资源。该类资产通过招拍挂或政府注入的方式，将矿产品开采权及砂石经营权划转至平台公司，充实平台公司的资产和业务，为平台公司持续融资和继续运营打下牢固的基础。后续管理通过二次转包或者授权许可方式进行，具体运作方式可根据平台公司情况选择。
3、各类特许经营权。目前很多城市的主要收益性资产或业务，基本都是引入社会第三方以拍卖、授权经营、PPP项目等一次性将收益资源转让出去，包括市政、水务等，未来在条件成熟的情况下可收回部分经营权如市政管养、交通运输等，交由平台公司来运营。此外，可以根据城市经营需要，争取一些特许经营权，比如：
（1）农村土地承包经营权整合。根据《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确提出“三权分置”改革，继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。为更好充分促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营，推动现代农业发展，平台公司可以在统筹土地经营权方面应发挥必要的协调作用，搭建起作为所有权、承包权与经营权之间的桥梁。当地政府可以统筹辖内所有土地的经营权，由平台公司统一管理土地经营权流转，通过转租、分包、委托经营、代为经营等方式获得业务收入。
（2）城市道路临停泊位特许经营权。以镇江市为例，镇江市为解决“停车难”“优化停车管理”，将市区范围内全部道路临停泊位智能化改造、政府经营性停车场智能化改造以及已有运营的公共自行车、有桩助力共享单车、无人收费系统等等项目的并购打包推动“互联网+停车”全覆盖项目，通过招标确定由镇江交通集团运营，经营期30年，中标价1.72亿元。该项目既增加了镇江交通集团的经营收入，又提升了城市品质和停车管理服务水平。
（二）供应链业务资源
关于开展供应链业务，主要目的是增加平台公司的经营收入和现金流，薄利多销。涉及业务资源包括建筑企业的材料采购、政府的大宗采购比如全市医疗资源采购、园区企业的上下游采购和销售等。例如安徽省的滁州经开区平台同创公司开展的业务规模较大，该公司2018年供应链业务收入23亿元，2019年供应链业务收入40.85亿元，并于2019年获得评级机构—大公国际AA+评级。具体做法：
1、与第三方机构合作，开展仓储贸易。目前滁州经开区平台公司—同创公司通过在上海上港物流金属仓库、中储物流金属仓库等大型央企、国企仓库库内开展电解铜贸易，直接在库内实现仓单转移，货物交易流转，该板块盈利模式为通过同时确定上下游，锁定利润保证不亏损的情况下快速扩大销售收入，主要合作伙伴为河北物流金属材料有限公司、河北省国和投资集团有限公司、上海京慧诚贸易有限公司、天津创恩科技有限公司、安徽晋源铜业有限公司等大型国企、央企及骨干企业合作。
2、与建筑企业合作，尤其是中标当地工程项目的建筑企业。目前滁州经开区平台公司—同创公司正与中铁四局、中交集团、中铁二十三局等大型央企建筑公司开展合作，为其供应钢材等建筑材料，该板块盈利模式为通过与上游专业央企供应商及央企同时签订贸易合同，以调节价等方式防止钢材价格波动锁定固定利润赚取收益。
3、与园区企业开展供应链贸易合作，为企业解决从采购、生产、销售整个链条的供应链业务服务赚取稳定收益。（1）目前滁州经开区平台公司—同创公司正与滁州银兴新材料有限公司、滁州扬子汽车车桥制造有限公司等企业开展合作，未来规划继续保持当前业务量的基础上，加大与园区骨干企业的合作，另外探索经开区内工程建设项目建材供应业务赚取更大利润。该板块盈利模式为一般根据下游需求再寻找上游，或者直接介入原来的上下游关系中，上下游同时签订合同，锁定价差利润。（2）马鞍山的郑蒲港新区自综合保税区肉类口岸于2018年6月开始运营起，平台公司也通过子公司郑蒲港综保投开展肉类等商品销售，主要采取“以销定采”模式：下游泽兴公司提出肉类需求并预付部分销售款给公司，由公司将预付资金支付给优合公司；优合公司与国外牲畜养殖场及加工厂签订长期框架合作协议，将预付货款汇至国外销售方。最后，销售方在收到预付款后，将肉制品装箱海运。随着综合保税区的不断发展，该业务发展较快，该类业务收入快速增长。2019年，郑蒲港建投公司实现商品销售收入4.45亿元。
4、政府性采购代理比如医疗资源。根据《国务院办公厅关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》，推动医药流通管理，推行两票制管理升级，将目前医药采购职能统一纳入平台公司新设药材公司管理或者是已有的国有药材公司管理，然后将已有的国有药材公司的股权划转至平台公司，这样便能大幅增加平台公司经营业务流水。
5、标准化厂房园区的服务包括供电、物业等,打造集中运营服务平台。集成园区运营各项服务终端，由公司统一与售电公司结算实现代收电费收入，再与电网公司签订协议替园区企业支付电费，通过这种业务模式，不仅可以扩大收入规模也可以同时关注到园区的企业发展动态，更好管理园区企业规划发展。
（三）政府项目代建管理收入
政府投资工程是政府提供公共服务的重要保障和手段，政府投资工程建设组织方式直接关系到项目的管理水平和投资效益。为加快推进政府投资工程集中组织建设，提升政府投资工程建设管理水平，经江苏省政府同意，江苏省住建厅、省发改委、省财政厅印发《关于印发推进政府投资工程集中组织建设的指导意见的通知》（苏建建管〔2018〕23号），明确各级政府要确定或组建负责本地区政府投资工程集中组织建设的实施单位，一般江苏省各地实际操作都是选择平台公司。由于政府项目支出现金流金额也较大，可以考虑做大平台公司的业务流水。
（四）收购产业公司或上市公司
1、收购产业链相关公司如建筑公司。平台公司可依托城市建设业务优势，推进建筑产业发展，前期可以通过全资并购或相对控股方式，实现对建筑公司并表，增加平台公司经营收入和流水。后期可以通过与建筑公司合作成立合资公司，逐步培育建筑资质，承接政府工程建设业务。2019年8月，扬州龙川控股公司通过购买的方式取得江都建设35%的股权并通过一致行动承诺实现对江都建设的控制，纳入合并范围新增建筑服务业务，收入62.14亿元，占营业收入的63.18%。镇江新区平台公司也在推进建筑业务的拓展，一方面主动承接区域类的各项工程，一方面与央企等建筑企业合作投资项目开发如PPP等项目。
2、收购上市公司。收购上市公司是近几年平台公司转型发展的路径之一。浙江省为促进政府平台转型对县区级考核就提出3年内孵化一家上市公司或收购一家上市，促进区域内相关资产整合、产业融合、产业带动。目前全国各地平台公司均由不少收购上市公司的想法，在谋求合作共赢的情况下，收购上市股权实现并表，解决平台公司业务及资金流水问题。
例如：江西萍乡经济技术开发区通过地方国资平台公司收购星星科技控股权以后，一方面，萍乡经开区管委会充分利用其国资平台资金优势，帮助星星科技增强资本实力，改善财务结构，帮助上市公司优化升级，协助上市公司完成资本运作扩张，设立产业投资基金和并购产业链上下游企业，帮助上市公司实现战略扩张。另一方面，萍乡经开区管委会利用上市公司的产业资源，逐步打造当地优势产业—电子信息产业，通过资本运作探索出精准招商的新路径，壮大产业集群推动园区高质量跨越式发展。
（五）存量建设项目盘活的思考
以A城市为例，A城投公司为区域发展垫资建设了大量基础设施工程，受限于财力有限，公司的政府应收账款金额不断增加。经与咨询机构初步沟通了一个模式：将地下综合管廊、市政道路及附属工程等项目打包包装经营、道路养护、道路临时停泊等业务，采用TOT模式实施，让A城市的另一家平台公司获得经营权，并支付经营权费用至当地政府，增加政府财政收入，然后当地政府再拨付资金至A平台公司，消减A平台公司的政府应收账款，实现政企资金的互通。具体操作需要根据每个城市的实际情况，整合城市既有的运维资源。
二、“抢发展”—运作资源，提升“造血”能力
转型之路无法一蹴而就，也并非一帆风顺。随着城市基础设施和城市功能的逐步完善必然导致城市建设任务量的萎缩，加之国家政策限制地方基建投资冲动，平台公司的业务布局需在保证基本城市建设需要的基础上，逐步向经营城市的方向发展，并适时积极拓展产业类和金融类业务，由服务城市建设向经营城市、带动地方产业升级转型。总体上平台公司须在“资金、资产、资本”上全面发力。重点在五个方面取得突破：
（一）资产管理方面，推进“增”与“转”相结合
“增”，即增加经营性资产和经营性收益，一方面通过对比账面和实物资产，对现有国有资产进行全面梳理和科学分类，推进专业化运营，确保各类资产承接得住、管理得好、运营得当。另一方面，加快推进对重点企业的股权并购，进一步优化集团造血功能；“转”，即资产转性，进一步加大各级国有资产归集力度，联合相关部门，推进资产从“价值发现”到“价值实现”的转性，充分挖掘潜在价值，达到资产增值的目的。
（二）资金支撑方面，推进“直融”与“间融”相结合
一方面，抢抓隐性债务置换和金融政策的窗口期，积极与金融机构开展多维合作，提高企业债、公司债、中期票据、资产证券化等直融比重，积极拓展绿色债、停车场专项债、创投基金债、短期公司债、海外债等融资渠道，确保资金刚性兑付。另一方面，全面提高资金使用效率，优化债务结构，控减融资和资金占用成本，推进集中收付和预算管理常态化，保民生、保建设、保运营。
（三）资本运作方面，推进“投”与“管”相结合
“投”，严格把好投前分析研判和审批关口，制度化、流程化、规范化操作，因企、因业施策，加大对国有资金、投资项目的风险评估，进一步提高效益。“管”，强化投后管理，着重做好监管和赋能两方面工作，通过制定一揽子的绩效评价体系，强化对被投企业的人、财、物、事的全流程监督管理，帮助企业导入各类市场资源，促进被投企业可持续、高质量发展。
（四）产业布局方面，推进“城市建设”与“城市经营”相结合
第一，基础设施建设仍然是核心，可依托城市建设业务优势，进行产业链前后向延伸，逐步介入城市规划、土地一级开发、建筑施工、地产置业以及持有物业经营等业务，实现全产业链经营城市。比如前面我们讨论的建筑施工业务。
第二，公共服务是重点，能够带来稳定现金流，并且抓住水务、燃气、公交、供暖等公用事业机会，也就抓住了城市核心客户群体，提供传统服务的同时深度挖掘潜在需求，也能为平台公司未来新业务发展提供基础和支持。比如安徽马鞍山博望区城投，虽然业务量不大，但也构建了陵园、公交、人力、公车租赁、广告、水厂等公共服务业务。陵园业务这块，2019年博望区城投公司竞得181.53亩殡葬用地用于横阳山陵园项目开发建设，现已取得经营性公墓证书，预计项目远期毛收益约20亿元。
第三，金融板块是必需，要通过产业基金、引导基金的设立，引导政府资金、社会资本共同参与城市建设，要积极利用股权投资拓展产业布局，通过开展基础设施资产证券化盘活存量、放大增量，同时也要适时布局小额贷款、融资租赁、商业保理等金融业务，以产促融、以融兴产，实现产融结合的良性发展模式。
第四，发展新型业务是拓展，要依托平台公司项目资源获取优势，响应所在区域的产业发展规划，通过股权投资、内部创业等机制，积极布局战略性新兴产业与地方扶持产业，逐步打造围绕城市建设和发展的城投产业生态圈。比如前面谈讨的特许经营、供应链贸易、并购产业公司或上市公司等。
（五）内部建设方面，推进“规范治理”与“能力提升”相结合
一是抓规范，固化制度流程。按照现代企业治理要求，加快构建以信息化为基础的管理体系，全面做实预算管理、目标管理、绩效管理、现场管理，将党的领导与完善公司治理相统一，建章立制，高效执行。二是抓队伍，提升专业化水平。外部，加大市场化招聘力度，积极拓宽金融、工程、法务等专业人才招聘渠道；内部，强化目标管理和培训力度，建立竞争择优、责任到人、能上能下的选人用人机制，打造城投脊梁。三是抓考核，硬化激励措施。以经营效益为中心，不断完善与公司发展定位、岗位职责相匹配的业绩考核机制，探索经营层持股、项目跟投、虚拟股权等激励措施，激发积极性、创造性。
三、相关工作建议
（一）精准定位
以中央、省、市关于国资国企改革的部署要求为引领，助力各平台公司实体化转型，推动区域优质要素资源集聚，不断增强平台公司经营性资产、经营性现金流、经营性收益，平台公司努力“活下去”、“抢发展”，通过加快市场化转型完成逐步化解政府隐性债务，培育区域国有企业发展的示范和标杆。
（二）靶向发力
平台公司要充分发挥实体化转型的主体作用，遵循“市场化、平台化、资本化、体系化”发展路径，把握关键、高点谋划，聚力推动核心板块的做大做强，以重点板块突破带动整体转型发展。
（三）要素支撑
各级政府、产业园区要从打好金融风险防范攻坚战、发展壮大地方国有经济的政治高度出发，实实在在为平台公司转型发展办实事、做好事、解难事，提供全方位的要素支撑。
一要开放市场。创新探索并积极向平台公司开放教育医疗、信息服务、能源管理、文体旅游等优质市场资源，帮助平台公司获得更多的市场收益权，努力形成开放一个市场、发展一个产业、做强国有企业的良好格局。
二要降低成本。坚持集约节约发展思维，系统化出台相关政策，提高平台公司信用评级，统筹建立资金池，帮助控减融资、资金占用等成本，推动平台公司缩减包袱、轻装上阵、高效运转。
三要整合资产。全面梳理经营性资产和优质非经营性资产，有序向平台公司导入，不断优化资产属性，变资产为资本、资金，增强发展动能。
四要强化服务。树立精品服务意识，在项目推进、资本运作、人才引进、业务指导等方面拿出实实在在的举措和办法，真心实意帮助平台公司破解转型面临的发展难题。
（四）组织保障
为加强对平台公司转型工作的组织领导，高质量推进平台公司市场化、平台化、资本化、体系化运营，成立由各级政府主要负责人担任组长，职能机关的主要负责人为组员的平台公司转型发展领导小组，保障平台公司各项转型工作的顺利推进。
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