根据全国人大常委会的法律授权，2018年12月31日后，“两权”抵押贷款试点法律授权到期，恢复《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条的相关规定。同时，十三届全国人大常委会第七次会议审议通过了农村土地承包法修正案，明确土地经营权可以通过金融机构融资担保，全面推进农村承包土地经营权抵押贷款业务的条件已经具备。作为全国农地抵押贷款最多的农业大省，黑龙江省农地抵押贷款余额位居全国前列。试点期间，涌现出方正县农村产权流转交易“一站式”服务模式和大庆五种贷款风险处置模式，对全面推开农地抵押贷款业务具有较强的参考价值。
黑龙江省农地抵押贷款试点的主要成果
(一)农地抵押贷款快速增长，规模居全国前列。截至2018年末，黑龙江省试点地区农地抵押贷款余额较试点前增长21.4%。农地抵押融资潜力不断开发，抵押耕地面积占耕地总面积的18%，高于非试点地区。提供农地抵押贷款的农业金融机构越来越多，五常市、方正县、汤原县、宝清县、绥滨县、兰西县等试点地区的所有农业金融机构都提供农地抵押贷款。
(2)农业主体融资更加便捷，融资成本明显降低。目前，无不良信用记录的经营主体可凭自有经营权或登记三年以上的经营权自愿申请农地抵押贷款，贷款额度标准比试点前提高3-4倍，融资额度和便利性明显提高。同时，融资贵的问题也得到初步缓解。试点地区农村承包土地抵押贷款利率普遍低于同类金融机构农户贷款利率。
(三)试点地区耕地流转率明显提高，新型农业经营主体快速发展。黑龙江省15个农地抵押贷款试点地区的农地流转率和面积较试点前有较大提高，土地规模经营范围不断扩大。克山县、克东县、绥滨县等多个试点地区耕地流转率达到50%以上。土地加速流转进一步促进新型农业经营主体发展壮大，农地试点面积达到19135个，同比增长17%。
试点开发中值得借鉴的经验模式。
(一)成立省、县试点工作小组，出台实施方案。建立健全试点工作配套政策措施，成立省县试点工作推进小组，建立多部门联席会议制度，定期召开专题会议研究部署工作。省政府印发《黑龙江省“两权”抵押贷款试点实施方案》，试点地区结合实际制定具体方案。共有63家金融机构发布了实施细则，占试点地区金融机构的44%。人民银行建立季度监测机制，总结经验，分析问题，提出解决方案。完善的工作体制和机制成为试点工作顺利开展的重要保障。
(二)加快确认发证，夯实试点工作基础条件。人民银行与省委、省政府有关部门密切配合，加快试点地区农地确权颁证工作。15个农用地试点中，绥滨县、密山市等地区确权颁证工作基本完成。确权颁证工作的加快为农地抵押贷款的发展创造了良好的基础条件。
(3)搭建农村产权流转平台，以点带面，提高服务便利性。全力推动方正县市政府建立具有农村产权认证、查询、抵押、流转、管理等功能的农村产权交易中心，同时提供产权评估、担保、保管、拍卖等服务，对接金融机构网上办理“两权”抵押贷款业务，实现农村产权抵押贷款和流转交易“一站式”服务。推动克山县建立“村有信息员、乡镇有服务窗口、县有服务场所”的三级土地流转管理服务网络。以方正县、克山县为例，在其他试点地区复制推广。目前，15个农地抵押贷款试点县全部建设了农村产权流转交易平台。
(四)探索政府+市场组合模式，建立风险补偿和化解机制。一方面，在财政充足的试点地区建立风险补偿基金和政府担保公司。如林迪安县结合扶贫工作建立风险补偿基金2500万元，风险补偿比例达到70%；克东县建立风险补偿基金388万元。目前，15个农地试点项目中的5个县设立了风险补偿基金，补偿比例从10%到50%不等；5个县成立或引进担保公司，担保能力明显提升；另一方面，要探索市场化的分担机制，比如佳木斯的“新丰模式”，通过新丰集团等社会资本为农民提供农地抵押贷款，农民将其农地抵押给新丰进行反担保，风险由新丰承担。与此同时，试点地区农业保险覆盖面不断扩大。
(五)探索多种形式的附属风险处置机制。大部分试点地区依靠农村产权流转交易平台和法院收取抵押物风险。在一些地区，建立了创新的土地仲裁机构来处理不良贷款。富锦市成立了全省首个“农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会”。该方法具有处理时间短、成本低的优点。自成立以来，已处理纠纷279起，胜诉141起，通过土地出让收回不良贷款718万元。也有人试图通过各种组合来处置抵押品。如大庆市法院、人民银行和金融机构共同探索催收、贷款重组、协议转让、法院起诉、资产置换五种风险处置模式，解决了抵押物处置问题，成功收回不良贷款1256笔，金额7026万元。
(六)创新差异化贷款模式，实现精准金融滴灌。金融机构结合农户、种植大户、合作社等不同形式农业主体的发展特点，推出不同的贷款模式。比如土地经营权全形式抵押贷款，适合农户的“土地使用证抵押+粮食直补质押”模式；为种植大户量身定制“土地承包经营权合同或土地流转合同+农户联保”、中长期土地流转抵押贷款等模式；适合专业合作社的模式有“土地承包经营权+信托公司”、“土地经营权抵押+担保公司”、“土地经营权抵押+其他财产权利抵押”。同时，创新性的引入了承包土地经营权作为反担保的贷款模式。
与此同时，金融机构在授信、审批、考核、激励等方面加大支持力度，不少涉农金融机构推出了一次授信、三年使用的“循环贷款模式”，通过简化农地抵押贷款手续、提高放贷效率、实行尽职免责制度，促进了农地抵押贷款业务的快速发展。
关于全面推进农地抵押贷款业务的建议
(1)总结典型经验模式，复制到其他地区。黑龙江省农地抵押贷款业务的许多经验和做法得到了全国农村“两权”抵押贷款试点工作指导小组的认可。如方正县“一站式”服务平台、克山县三级土地流转管理服务网络等。还有佳木斯市基于市场化风险分担机制的“新丰模式”，富锦市农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会的抵押处置模式，大庆市的五种风险处置模式，多家农业金融机构授信一次使用三年的“循环贷款模式”，以承包土地经营权作为反担保的贷款模式。这些都是经过实践检验的成熟模式，可以结合当地情况在非试点地区复制推广。
(二)加快非试点地区土地确权颁证工作。从试点地区的经验来看，确权颁证工作是开展农地抵押贷款业务的基础。总体来看，非试点地区确权颁证率不高，部分地区尚未开展确权颁证工作。建议对非试点地区的农地确权颁证工作进行系统规划，地方政府重点解决农地权属不清、土地证不符、账册不全等历史遗留问题，切实提高农地确权颁证率，为开展农地抵押贷款业务打下坚实基础。
(3)完善农村产权流转交易平台，构建政策+商业评估体系。建立健全农村产权流转交易平台，规范运营管理，制定科学公平的流转交易机制，有效降低农业主体办理农地抵押贷款业务的时间和资金成本。探索构建政策性+商业性的农村产权评估体系，通过引进与培育相结合的方式，设立专业评估机构、培养专业评估人员，采用科学的评估方法，真正体现农村土地经营权的价值。
(4)探索政府与市场化相结合的风险缓释补偿机制。从试点地区的实践来看，完全依靠地方政府财政资金解决农地抵押贷款业务的风险问题并不现实，应引入更多的市场化力量来解决。一方面，地方政府应加强与农业担保公司及其分支机构的合作，充分整合辖区内现有担保机构，成立专业化、资金实力雄厚的农业信用担保机构，为农业土地抵押贷款业务发展提供担保服务；另一方面，通过龙头企业等市场化主体，强化与农业经营主体的利益联结机制，为农业主体办理农地抵押贷款业务提供担保服务，地方政府可为企业发展业务提供税收优惠等政策倾斜；第三，应尽快推出农业自然灾害保险、农地抵押保险和农产品目标价格保险，增加农业主体的保险意识，提高保险覆盖率，降低农地抵押风险。
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