如何理解不良债权处置中政策性破产的资产范围？阅读提示:
不良债权处置中，政策性破产计划的资产被限制转让，那么如何理解政策性破产的资产范围？
裁判要点:
债务人以“国务院批准列入国家企业政策性关闭破产计划”为由进行抗辩，并对这一事实承担举证责任，否则应当承担举证不能的不利后果。
【提醒:本文所指案例并非指导性案例。判决要点是法律文书中的观点，不代表本所及律师的法律意见。仅供学习和参考。]
案例介绍:
A.2005年以来，李蓉公司作为借款人，以房产和动产为抵押，多次向中国农业银行重庆市分行借款。银行发放贷款后，李蓉公司多次延期未能如期还款。
B.2016年9月26日，中国农业银行重庆分行将包括涉案债权在内的资产分批转让给裕康公司，并在报纸上刊登转让催收公告。
C.收到债权后，裕康公司向向荣里公司提起追偿诉讼，李蓉公司辩称，因李蓉公司已被国务院纳入国家政策性关闭总体规划，拟实施关闭，故应驳回裕康公司的诉讼。经过一审、二审，查明事实，均不支持李蓉公司的诉讼请求。
实践总结:
一是国务院批准列入国家企业政策性关闭破产计划，俗称“政策性破产”。那么如何理解政策性破产呢？
国务院办公厅印发的《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》(国办发〔2006〕3号)第一条指出，“实施政策性关闭破产的期限为2005年至2008年，2008年以后不再实施政策性关闭破产。已列入关闭计划的破产企业，应按年度编制关闭破产计划。国家领导小组组织有关部门和国有金融机构按规定程序进行审核，报国务院批准后组织实施。总体规划的实施范围包括:将关闭的1610家新破产企业...2.目前，有506家破产企业将被关闭...2116家以上企业”。
从上述文件可以看出，实施政策性破产的企业有几个明显的特点:一是批准或实施破产的时间在2008年以前；二是有国务院批准实施政策性破产；第三，确定企业总数和名单。因此，实施企业政策性破产的企业范围容易认定，满足上述三个条件即可。
但只有地方政府的指导性文件而没有国务院的批准文件，不能认定为政策性破产企业。本案中，李蓉公司以《开县人民政府办公室关于印发2012年开县淘汰落后产能和关闭小企业实施方案的通知》(开县政府办〔2012〕165号)，将李蓉公司列入开县2012年国家淘汰落后产能计划任务分解表。证明是政策性破产企业，未能得到法院批准。
其次，债权人对政策性破产企业提起追偿诉讼，该怎么办？
这个问题在司法审判中是有争议的。一种观点认为，根据国务院关于国有企业政策性关闭破产的政策精神，政策性关闭破产企业的债权已经核销的，意味着债权已经消灭，债权人不能再起诉债务人或担保人。对纳入国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体方案的企业，债权人不得收回债权和担保责任。另一种观点认为，虽然政策性关闭破产企业的债权已经核销，但债权核销只是债权的内部会计处理。债权处于销账状态，并不意味着债权已经消灭。因此，债权人仍有权向债务人和担保人追偿。
最高法院在《海南纪要》中区分了两种情况:一是国有企业债务人已被国家政策关闭破产或者被列入国务院批准的全国企业关闭破产总体方案并拟关闭破产的，人民法院不予受理，因为相关部委已就该政策精神达成共识，即同意有限制地放弃权利。第二，在上述情况下，债权人对保证人的债权没有明确界定。
第三，债权人向政策性破产企业的担保人索赔，该怎么办？
《国务院办公厅关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》(国办发〔2006〕3号)第三条指出，“在企业关闭破产方案实施前，有关金融机构不得转让、出售已确认的债权(国有金融机构之间国家批准的债权转让除外)，也不得加紧收回债权和担保责任。”从上述文件精神可以看出，国务院也持限制政策性破产债权担保责任追偿的观点。
同时，财政部有相关文件规定，经国务院批准纳入国家企业政策性关闭破产计划的国有企业，其债权不得公开或分批转让。最高法院也在海南纪要中规定，国家机关限制的债权禁止转让。因此，笔者认为，如果被担保债权属于从属债权，且主债权限制或禁止转让，保证人也可以据此抗辩债权转让无效。
相关规定:
国务院办公厅关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见(国办发〔2006〕3号)
第一，实施总体规划的范围和重点
政策性关闭破产期为2005年至2008年。2008年以后，不再实行政策性关闭破产。已列入关闭计划的破产企业，应按年度编制关闭破产计划。国家领导小组组织有关部门和国有金融机构按规定程序进行审核，报国务院批准后组织实施。
《总体规划》实施范围包括:一是新增待关闭破产企业1610户，涉及国有金融机构债权1502.6亿元，从业人员228万人；二是已送各国金融机构审查的破产企业506家，涉及国有金融机构债权769亿元，职工123万人。以上企业2116家，涉及国有金融机构债权2271.6亿元，从业人员351万人。
三、加强对企业债务的审计和管理
对列入关闭破产总体方案的企业，有关金融机构在企业关闭破产方案实施前，不得转让或出售已确认的债权(国家批准国有金融机构之间转让债权的除外)，也不得加紧收回债权和担保责任。
最高人民法院市政府关于印发《审理金融不良债权转让案件座谈会纪要》的通知(法发〔2009〕19号2009年3月30日)
不及物动词不良债权转让合同无效和可撤销原因的认定:会议认为，在不良债权转让合同效力的诉讼中，人民法院应当依据《合同法》、《金融资产管理公司条例》等法律法规，参照国家有关政策规定，重点审查不良债权的可转让性、受让方的资格以及转让程序的公正性和合法性。金融资产管理公司转让不良债权有下列情形之一，损害国家利益、社会公共利益或者违反法律、行政法规强制性规定的，人民法院应当认定转让合同无效。(二)被有关国家机关依法认定为涉及国家安全和国防军工等敏感信息，以及其他依法禁止或者限制转移的情形。
法院认为:
以下是本案判决书“我们认为”部分对这一问题的论述:
中国农业银行股份有限公司重庆分行与裕康公司之间的《委托资产批量转让协议》不违反法律、行政法规的强制性规定，债权转让合法有效。根据《中华人民共和国合同法》第八十条的规定，“债权人转让权利的，应当通知债务人。没有通知，转让对债务人无效& # 34；以及《最高人民法院关于审理金融资产管理公司收购、管理和处置国有银行不良贷款形成的资产案件适用法律若干问题的规定》第六条第一款的规定，“金融资产管理公司接收国有银行的债权后， 原债权银行在国家级或者省级有影响的报纸上发布债权转让公告或者通知的，人民法院可以认定债权人已经履行了《中华人民共和国合同法》第八十条第一款规定的通知义务& # 34； 。上述债权转让协议签订后，转让方和受让方共同在《重庆商报》刊登了《债权转让告知书》和《联合催债公告》，告知了李蓉公司债权转让的事实，故该债权转让对李蓉公司具有法律效力，裕康公司有权要求李蓉公司偿还本案债务。李蓉公司辩称，因李蓉公司已被国务院纳入国家政策性关闭总体规划，拟实施关闭，故应驳回裕康公司的诉讼，于法无据，一审法院不予支持。属于国家政策性关闭破产或者已纳入国务院批准的国家企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的，仅由债权人向企业债务人主张清偿债务的，人民法院不予受理。李蓉公司未出示任何证据证明其已经破产或被纳入破产关闭总体计划并打算实施破产关闭。
案例来源:
重庆市第二中级人民法院、重庆渝康资产经营有限公司、重庆开州李蓉建材有限公司[(2020)渝02第1389号]。
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