作者:于海强
摘要:通过调研发现，受新冠肺炎疫情影响，当前农村土地承包经营权抵押贷款试点工作对稳定就业、精准脱贫发挥了积极作用，但试点工作仍存在农地抵押物价值难以确定、农地抵押物价值偏低、农地抵押物处置困难、试点主体持续参与积极性不高等四个问题。建议成立农村承包土地资产管理公司，建立农村承包土地经营权评估机构，培育农村承包土地经营权抵押贷款市场。
今年以来，新冠肺炎疫情对中国经济社会发展造成了前所未有的影响。中央安排了“六稳六保”工作，其中就业放在第一位。近年来，农村土地承包经营权抵押贷款(以下简称“农地抵押贷款”)试点工作对稳定就业、精准脱贫发挥了积极作用。但是，农地抵押贷款试点工作仍存在一系列问题，值得关注。
试点工作的主要成果(一)抵押贷款业务稳步发展，贷款成本较低。随着农村土地资产的有效盘活，农民因缺乏抵押物难以获得贷款的状况有所缓解，抵押贷款业务稳步发展。截至2020年6月，大冶市仅以农地经营权抵押的贷款余额为1000万元，增加370万元。2016-2019年，农地抵押贷款累计金额分别为2.03亿元、2.19亿元、3.83亿元和3.95亿元，2020年1-6月累计金额为1.99亿元。根据中国人民银行有关规定，农地抵押贷款利率按同期同档次基准利率执行。此外，大冶市市政府给予同期基准利率五折优惠，有效降低了农户贷款成本。据统计，大冶市农地抵押贷款一年期利率仅为5.5%，比全市平均利率低3.5个百分点。
(二)产权交易中心促进土地流转的作用得到有效发挥。2016年1月，大冶市成立农村综合产权交易中心，工作人员15人，为科级机构，下设债务、交易管理、金融服务、风险监控等6个部门，4个服务窗口，1个LED信息显示屏，在14个乡镇(场)、街道办事处、经济开发区设有农村产权交易服务窗口。自试点工作以来，该中心在土地流转中发挥了良好的作用。全市共办理农地经营权流转案件5130件，交易金额4.75亿元，流转面积31万亩，占全市耕地总面积的55.78%。
(3)新型农业经营主体资金短缺问题得到有效缓解后，新型农业经营主体提前支付了大量地租，同时需要大量流动资金进行土地整理和产业投资。通过农地抵押贷款试点，有效缓解了新型农业经营主体流动资金短缺问题，有效盘活了农村资源、资金和资产。截至6月末，农业产业化龙头企业贷款余额9687万元，农业专业合作社贷款4112万元，合计13799万元，占农地抵押贷款余额的91.41%。
(四)金融支持地方经济发展的力度不断加大。农地抵押贷款试点将银行业金融机构的土地信贷支持范围从城市延伸到农村，从国有土地延伸到集体土地，有效缓解了金融机构与贷款客户信息不对称的现实问题，使金融支持地方经济发展更加有力有效。2015年末，大冶市存款余额353.03亿元，贷款余额258.74亿元，存贷比73.29%。2019年末，存款余额473.27亿元，贷款余额403.19亿元，存贷比85.19%。四年来，全市存贷比上升11.9个百分点，地方财力越来越多地用于经济发展。
(五)产业集聚带动就业增长，大量农村土地流转，促进工业园区扩张，引导园区产业集聚，带动就业增长。如大冶市西北工业园区由建园时的3万亩扩大到9万亩，引进雨润、Shrell、东北、李珊、汉龙汽车、劲牌等一批大型企业入驻园区，形成了大量的产业集群和就业增长。2018年，园区被评为高新技术开发区，园区企业2312家，为农村劳动力提供了大量就业岗位，吸纳从业人员7.87万人。
(六)扶贫路径进一步拓宽通过各种生产要素和载体的聚集放大效应，使土地产出显著提高，特别是通过农地抵押贷款联动，强化了利益联结，进一步拓宽了精准扶贫、精准脱贫的现实路径。如朱浦村村委会出资5万元，15户农户各出资1万元，在大冶市殷祖镇成立专业养殖合作社，组织农户抱团发展，通过柑橘基地、艾蒿基地、土鸡蛋、土猪、野生羊羊肉等项目，扎实推进产业扶贫。除了土地流转收入和基地附近打工收入，15户贫困户还获得了股份分红。2019年，仅柑橘和艾蒿两个品种，每户共获得分红6.05万元。
试点工作中存在的主要问题(一)缺乏科学的评估方法，农地抵押价值难以确定。一是长期以来，农村土地一直归集体所有，没有有效的流转和交易，土地的价值没有得到很好的体现；第二，大冶市虽然在土地确权后成立了农村综合产权交易中心，但该中心提供土地价值评估、后期还款监管等服务。但调查发现，土地评估小组基本由当地农经管理中心、资产评估公司、银行信贷部门、村委会和群众代表组成。由于当时没有完善的土地交易市场，没有参考资料，评估小组往往自行评估，随意性较大。第三，参与试点银行在评估土地价值时，仅通过比较内部评估模型，容易低估土地价值。
㈡农业土地抵押品的价值低。大冶是丘陵地区，平地面积小，难以形成规模效应和品牌效应。土地经营的收益普遍较低，因此土地经营权的评估价值也较低。根据《大冶市农村承包土地经营权抵押贷款管理办法》的规定，在不考虑地上附着物价值的情况下，每亩地每年最高贷款限额仅为840元，种植一亩地的成本约为1000元(包括种子、化肥、农药、人工费、机耕费等。)，而且种植户的融资成本还没有覆盖全部种植成本，很难满足农业投入品的需求。
(3)农地抵押物处置困难。一套规范有效的抵押物处置机制能否满足农地特点和市场需求，是影响试点工作的重要因素之一。然而，自试点以来，大冶市没有处理过任何农地抵押案件。主要是因为市场供求的特殊性不利于农地抵押物的转让和处置。从需求上看，抵押物处置的承担者必须具备相同或相近的生产经营条件，同时考虑抵押物的地理位置、面积和周边市场，能够接手的群体范围较小。《农村土地承包法》规定，耕地承包期为30年。大冶市第二轮土地承包的截止时间是2028年，只有8年，影响了流转大户长期投资经营的积极性。从供给角度看，《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，未经承包方书面委托，任何组织和个人无权决定以任何方式流转农民承包的土地，承包方以转包、出租等形式流转的土地再流转的，受让方应当征得承包方同意。银行普遍反映，当一手流通户出现经营亏损或其他原因，终止流通合同，找不到再流通的“起点”时，就会出现a 空 slot，这涉及到支付租金、评估附着物、处理债务纠纷等承包商权益的保护。实践中，如果没有中介公司承接，承包人就会“闹事”，甚至拒绝再次过户，影响抵押物的过户和处置。
(四)试点主体持续参与的积极性不高。诸多因素导致金融机构和新型农业经营主体参与抵押贷款的积极性不高。从金融机构的角度来看，农民承包土地经营权抵押贷款的类型属于涉农领域，但在银行内部考核中，仍然像其他信贷类型一样进行考核，“零容忍”和“终身问责制”，没有配套激励措施。同时，农村土地经营权抵押贷款一般要求利率低于农户小额信用贷款等农业贷款，而农村银行业金融机构融资成本较高。此外，目前土地出让金一般是按年缴纳的。业主跑路失败后，金融机构不仅要考虑如何收回贷款本息，还要继续向农民支付土地出让金，否则无法处置。目前，大冶市只有6家农业金融机构参与试点。从新型农业经营主体的角度来看，申请抵押贷款时，一般需要持正式转让合同到产权交易中心登记，正式转让合同需要乡镇产权交易站、国土所、农经所等签字确认。，然后一般需要半个月的时间填写湖北省土地出让合同统一文本。注册后由中心出具推荐信和抵押证明。银行收到推荐信和抵押证明后，走正式贷款流程大概需要5天。所以完成一笔贷款需要20天左右的时间，大部分新型农业经营主体都不愿意麻烦。
政策建议(一)成立农村承包土地资产管理公司建议推进农村产权融资业务的县(市)成立农村承包土地资产管理公司，由资产管理公司优先回购逾期的经营权抵押贷款。回购资金由风险补偿基金先行垫付，再通过产权交易中心办理。贷款损失将由风险补偿基金和主办金融机构按照6:4的比例分担，有效缓解农村承包土地经营权交易、抵押和贷款。
(二)建立农村承包土地经营权评估机构。一是要引入评价机构，提高评价的科学性。政府有关部门要引进一批有资质的资产评估机构，建立专门的土地出让价值评估指标、评估流程、评估标准和评估体系，增强评估的科学性；二是建立评价专家库，提高评价效率。依托各镇三农服务中心，适当吸引当地农业部门专家、村委会成员和金融机构人员组建评审专家库，进行简易免费评审，或由借贷双方根据市场情况协商评审；三是建立评价体系，形成市场化机制。尽快研究制定农村土地承包经营权价值评估办法，探索建立独立的土地流转评估中介机构或委托有资质的专业评估机构进行评估。制定科学的评估标准，综合考虑土地区位、养殖品种、固定资产投资、地面附着物、相关收益等因素的权重，合理确定抵押物价值。
(3)培育农村承包土地经营权抵押贷款市场。通过乡镇产权交易站、国土所、农经所等合作。，到村组填写湖北省统一土地流转合同文本，按户分解土地流转租金；二是引入保险机制，鼓励借款人办理农业生产保险和贷款保证保险，规定合作银行为第一受益人，分散贷款风险，增加贷款信用；三是建立风险处置机制。在培育市场初期，政府设立风险基金，按照“大头由政府出，小头由主办方出”的比例分担风险；后期政府退出，按市场规律运作；四是建立信用惩戒机制。借用司法的力量，利用征信系统，结合信用建议的内容，激励典型的诚信单位和个人，严惩失信行为。
原标题:农村土地承包经营权抵押贷款试点工作存在的主要问题——基于大冶市的调查。
作者:于海强中国人民银行黄石中心支行
来源:黑龙江财经日报
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原文地址"从湖北省大冶市看农村土地承包经营权抵押贷款试点工作存在的问题"：http://www.guoyinggangguan.com/xedk/227889.html。
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