国家现代农业示范区发展现状，国家级现代农业示范区政策

摘 要：十九大报告中首次提出“乡村振兴”战略，其中实现乡村振兴的一个关键点是培育新型农业经营主体。浦东新区作为国家首批现代农业示范区以及国家农产品质量安全县，在国内率先培育发展家庭农场、农民合作社，取得了明显成效，对全国农业的发展发挥了良好的示范作用。以上海市浦东新区为例，对全国其他同类地区具有较强的借鉴意义。对上海市浦东新区25个镇相关人员进行问卷调查和电话访谈，同时阅读相关文件和文献，分析上海市浦东新区新型农业经营主体发展特点、存在问题。结果显示，上海市浦东新区经营主体发展具有数量增长快、品牌化速度快以及发展模式多样化等特点，但在农业经营主体科技人才、农业生态补贴、农业信贷保险以及农业设施用地等方面还存在问题。因此，要引进农业科技人才，建立人才队伍；加大对农业生态补贴，科学合理施肥；大力推进农业保险，实现农业信贷多元化；破除农业用地限制，充分发挥土地利用价值。

发展新型农业经营主体是发展现代农业、提升农业抗风险能力和市场竞争力、缓解资源环境、满足农产品需求以及农产品质量安全要求的必要途径[1]。近年来，有关培育新型农业经营主体的文件相继出台。十九大报告中首次提出乡村振兴战略，进一步强调了培育新型农业经营主体的重要地位[2]。农业农村部将2018年定为“农业质量年”，标志着中国农业从增产目标向高质量目标转变，这一重要的突破口就是培育新型农业生产经营主体。培育新型农业经营主体是在新时代社会主义市场经济环境中，在乡村振兴的大背景下，在传统农业发展经验基础上对现代农业生产经营方式进行的实践探索。

国内众多学者从制度、政策、功能定位等角度对新型农业经营主体培养中产生的问题展开了研究，并提出相对应的解决对策和优化体系。王栓军[3]从培育制度、信贷支持、组织制度供给3个方面分析国内新型农业经营体系建设的制度障碍，并提出相应的解决对策。王秀妹等[4]从法律基础、主体培育、支撑体系等方面分析了共享土地经营权模式下的农业经营主体的困境，并提出了建议对策。郝志瑞[5]针对新型农业主体培育金融支撑体制中存在的问题，提出了新型农业经营主体培育金融支撑体制的创新路径。刘德娟[6]研究了日本在农业经营主体培育中的政策调整，总结了对中国的启示。王岳含[7]针对新型农业经营主体培育中存在的问题，从农业现代化角度出发，提出相关对策。王晓伟等[8]以新疆地州为研究对象，进行新型农业经营主体发展特征、成长路径、存在问题以及培育路径研究。

总体而言，国内学者对新型农业经营主体的研究是比较丰富的，集中对培育中出现的问题进行研究，但结合具体案例进行分析比较少，而基于现代都市现代农业的新型农业经营主体培育路径研究尚不多见。

浦东新区作为国家首批现代农业示范区以及国家农产品质量安全县，不断探索农村承包地管理制度和流转改革，在国内率先培育发展家庭农场、农民合作社，取得了明显成效，在全国农业发展方面发挥了良好的示范作用[9]。针对浦东新区农业龙头企业、家庭农场以及合作社等主要的新型农业经营主体，借助问卷调查以及电话访谈等方式，探寻上海市浦东新区新型农业经营主体发展现状特征，总结发展中存在的问题，提出相关对策建议，以期为有效培育切合浦东新区实际的新型农业经营主体提供借鉴。

从发展规模来看，浦东新区培育新型农业经营主体得到加强，规模不断壮大。由于部分数据缺失，以家庭农场和农业龙头企业的数量进行分析。如表1所示，2013—2016年浦东新区家庭农场和农业龙头企业的数量呈现稳步的上升趋势，上海市浦东新区新型农业经营主体数量增长远快于上海市一般水平。以2016年为例，2016年农业龙头企业的数量是2013年数量的6.5倍。上海市浦东新区农业产业化农业龙头企业数量相较于2015年，同比增长643%，而上海市农业产业化农业龙头企业数量相较于2015年，同比增长1.03%；综合4年平均增长率看，浦东新区农业产业化农业龙头企业数量平均增长率为211%，而上海市农业产业化农业龙头企业数量平均增长率为11.09%；浦东新区家庭农场数量平均增长率为47.96%，而上海市家庭农场数量平均增长率为29.01%。新型农业经营主体的发展，加速了土地流转[10]，上海市浦东新区土地流转率增速远快于上海市一般水平（表2）。全区土地流转率从2013年42.7%增加到2016年的75.61%，翻了1.77倍。综合4年平均增长率看，浦东新区土地流转率平增长率为23.51%，而上海市土地流转率平增长率为7.81%。新型农业经营主体数量增长较快，反映浦东新区农业发展潜力巨大。

表1 2013—2016新型农业经营主体规模

注：数据来源于《上海市浦东新区统计年鉴(2014—2017)》。由于上海市浦东新区农民合作社在发展过程中存在受数据获得限制、规模过小以及成员资格不真实性，所以调查数据仅指2016年以后的发展情况。

表2 2013—2016上海市浦东新区土地流转率

%

注：土地流转率为农地流转面积在耕地面积中的占比。数据来源于《上海市浦东新区统计年鉴(2014—2017)》。

近年来，浦东新区积极鼓励和扶持新型农业经营主体积极打造农业品牌、进行农产品认证。如表3所示，浦东新区新型农业经营主体“三品一标”年平均认证覆盖率高达70%，认证数呈现平稳上升趋势，截至2016年，浦东新区已打造1个中国驰名商标、市名牌产品23个、市著名商标17个。综合4年平均增长率来看，浦东新区“三品一标”企业认证数平均增长率为9.59%，上海市“三品一标”企业认证数平均增长率为17.07%（表4）。上海市浦东新区“三品一标”企业认证数平均增长率较高，且未来呈现上升趋势。

浦东新区主要通过3种模式培育新型农业经营主体。（1）培育家庭农场。粮经结合型家庭农场发展类型和镇农投公司+家庭农场、农民合作社+家庭农场经营模式，成为浦东特色的家庭农场发展路径。家庭农场在浦东各级部门的指引下，沿着适当规模、机械化、集约化的道路不断地进行经营模式的创新，结合浦东特色进行多种经营，走精销售、专业化管理、生态化之路。比如发展鱼-稻、鸭-稻以及虾-稻共生模式，种植双色冰激凌西瓜，实现上汽蔬菜配送。（2）成立专业合作社。浦东新区合作社通过搭建“农超对接”平台，助推产销一体化发展，实现村、企共赢目标；通过建立“党支部+合作社+农户”的经营方式，实现党组织、党员以及农民在一条产业链中互相配合，带动农民走上富裕之路；通过建立农业网络化标准体系，创新农业新型态，提高产品竞争力；通过让休闲农业与乡村旅游和农产品的销售相结合，进一步开发农业功能，优化农业结构调整。（3）培育农业龙头企业。农业龙头企业通过与家庭农场、农民合作社等建立利益联结机制，实现共同发展；通过创新产业形态，实现多产业联合和农民收入增加；通过建立农产品信息安全追溯系统体系，提升农产品的竞争力；通过引进国外先进技术，建设绿色产品基地，实行农产品绿色化。

尽管已具备较好的基础，但是与国外以及国内农业发达地区相比，浦东新区在培育新型农业经营主体方面还存在较大的差距。

表3 2013—2016上海市浦东新区农业品牌建设和农产品认证情况

注：数据来源于《上海市浦东新区统计年鉴(2014—2017)》。

表4 2011—2016上海市农产品认证情况

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注：数据来源于上海市人民政府网《2013—2016年上海市国民经济和社会发展统计公报》。http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2318/nw26434/u21aw1210720.html。

(1）农业经营主体素质参差不齐，生产劳动力紧缺，农业管理与农业科技的推进很难进行。从表5可以看出，浦东新区农业经营主体老龄化严重，年龄35岁及以下占比小，受教育程度偏低，初中学历占大多数。（2）农业科技人才后备军不足。从表6可以看出，农村实用人才取得研究生以上学历仅有30人，拥有高级专业技术职称仅有52人。

一方面，浦东新区新型农业经营主体化肥施用量较高。通过对浦东新区化肥使用情况进行调查，新型农业经营主体化肥投入平均为307.15元/hm2，而普通农户化肥投入平均为247.1元/hm2。浦东新区新型农业经营主体化肥的投入是普通农户的1.24倍。2016年家庭农场和种养大户的化肥投入较上年增加2.37%[11]。近年来，浦东新区增强了对畜牧业的整治，改善了农业环境，但是过多的整治导致有机肥产量下降，对农业土壤也产生了影响，有机肥产量少导致农业化肥使用量增多[12]。另一方面，浦东新区对农业龙头企业等农业经营主体生态补贴不足。经营主体减肥料、处理农业生产废渣的成本投入很高，针对浦东新区生态补贴的文件还很少，2016年11月24日出台的《浦东新区农业生态与安全补贴政策细则》只对农业生产资源等进行了补贴，而针对农业废渣处理这块仍是空白，而与之相关的秸秆机械化还田补贴50元/hm2（市、区各50%），秸秆综合利用补贴每吨300元（市补贴240元、区补贴60元），补贴力度较小（表7）。

表5 上海市浦东新区农业经营主体数量和结构（截至2016年底）

注：数据来源于上海市浦东新区第三次农业普查主要数据公报。

表6 上海市浦东新区农村实用人才基本情况（截至2016年底）

人

注：数据来源于《上海市浦东新区统计年鉴2017》。

(1）农业主体压力比较大，各镇涉农资金压力大，涉农资金在各镇间分配不均。农民增收补贴政策存在边际效用递减规律，浦东新区各镇总体技术效率和全要素生产率存在地区差异，北部镇情况优于南部镇[13]。比如大团镇涉农资金是高行镇涉农资金的45倍，差距悬殊（表8）。涉农资金在各部门进行分配也遇到瓶颈，在家庭农场、合作社、种植户之间也不能实现公平分配补助。（2）农业主体融资困难。贷款手续复杂、利息高、风险高等导致经营主体贷款难；另一方面，金融机构无法准确定位农村金融需求，找不准服务对象。银行信贷产品缺乏创新，难以满足新型农业经营主体多样化需求。（3）农业生产的保险品种不完善。目前，主要的大田作物和部分养殖业已经有了政策性保险，但一些区域性特色产业保险还没有或者刚刚起步[14]。浦东新区缺乏针对有机行业不能使用农药、化肥以及针对虫害等方面的保险品种，设施保险也并不完善。

培训基地、烘干设施以及仓库等农业设施以及附属设施用地存在高度和单一限制，农业设施配套用地难以落地；合作社、农业龙头企业需要向工业区租借仓库，运输成本高；基本农田保护率高，从事规模化粮食、农副产品生产的配套设施很难避开基本农田[15]。

壮大农业科技人才队伍。通过改善办公住房条件、技术入股、基地免费、丰富的科研经费以及提拔晋升等优惠政策吸引外地优秀毕业大学生以及农业龙头企业优秀人才进入；开展分类培训，针对先行者（传统农民）开展“学历教育+市场经营”，针对由大中专院校毕业生组成的“农创客”开展“定向培养+创业孵化”，针对继承农业经营的“农二代”开展“技能培训+学徒教育”，针对由农民工、军人以及外来商人组成的“农创客”开展“创业培训+政策引导”。

开发一个决策支持系统，涉及田间蔬菜种植的所有方面，可作为规划和优化施肥的实用工具。细分为农场和包裹登记、施肥管理、作物保护、种植制度和灌溉等不同模块。在施肥管理模块内，向用户提供了一种操作程序，以便根据所需化肥的数量，制定一项考虑到绩效和生态的施肥方案。根据土壤样本分析结果提出施肥建议，从而实现合理施肥。

表7 上海市浦东新区农业生态补贴标准

元/hm2

注：数据来源于《浦东新区农业生态与安全补贴政策细则》。

表8 2016年浦东新区支农整合专项资金各镇分配结果

万元

注：数据来源于上海市浦东新区农委2016年上海市浦东新区支农资金整合实施相关文件公开，关于印发《浦东新区支农资金整合实施办法（试行）》的通知(http://www.pudong.gov.cn/shpd/InfoOpen/InfoDetail.aspx?Id=702049)。

加大对堆肥生产的补贴支持力度；政府支持种植绿肥作物和树木；生产和分配优质农业生态系统专用生物肥料，提供补贴支助，对这些制剂进行更多的研究，并提供补贴支持，以促进其使用[16,17,18]；对粮食安全作出贡献且对环境损害最小的经营主体实行生态土壤优良奖励，并且这方面的资金可以通过对那些因过度使用而导致土壤不良的农民罚款产生。

除传统的政府财政拨款外，在对农资金和基建等方面加大财政对农户的倾斜，制定对农补助预算计划；另一方面是外部资金，通过对企业（包括外商、工商以及民间）给予政策上的扶持以及税收上的优惠，吸引企业入驻投资都市现代农业，从而增加都市现代农业的活力，减轻农户和政府的资金和财政压力。一方面，浦东新区财政部门要加大对农业信贷的资金投入，制定相关优惠农业贷款政策，实现农业信贷多元化；另一方面，金融机构要破除壁垒，消除对农业中小组织贷款的偏见，通过降低农业经营主体贷款利率以及发展小额贷款，作为主体参与到新型农业经营主体培育中[17,18,19,20,21]。

首先，积极向农业经营主体宣传农业保险，帮助农户了解在遇到洪水、干旱、台风等自然灾害后，相关农业损失索赔的金额以及保险范围等；其次，鼓励农业社会化服务主体，比如农民经纪人、农业专业合作社等给农业经营主体参保提供帮助，并向实际销售这些产品的私营保险公司提供业务补贴[18,19,20,21,22,23,24,25]；最后，完善农业保险品种，拓宽农业保险服务空间，针对不同需求设计农业保险，包括多险种、保费补贴和耕地保险。涵盖的风险应当包括气候条件、疾病、事故造成的经济损失。投保范围应当覆盖主要作物和动物。设计新的保险产品，提供再保险，支付一小部分农民保险费。

一方面，突破传统的农业用地限制，一个是高度和单一的限制，另外一个是审批限制。建议因地制宜地制定新标准，提高用地审批速度，规范合作社的用地指标标准，实现农业用地有效集中。放宽农业经营单位用地限制，以满足经营单位产销一体以及多样化的经营方式，增加农产品展销现场体验功能。另一方面，充分发挥土地利用价值。针对用地成本高等问题，建立“土地银行”，成立以土地股份为基础的合作社，对农村集体土地进行自由流转、抵押和融资，从而为经营主体农业项目提供启动资金、规模化经营提供土地，解决经营主体因短期流动资金不足造成的资金运转困难等问题。最后，制定严格的审批程序，设施农用地在使用前必须经过备案，并且由相关部门审批。经批准的农业用地应当颁布相应的农业用地备案书。对待占用耕地的相关人员应当严格查处，征收耕地占用税，对于不服从整改命令的情况，取消原农业用地备案手续。

国内众多学者通过对国外培育新型农业经营主体经验进行研究，为国内地区更好地培育新型农业经营主体提供借鉴[26,27,28,29]。上海市作为现代都市，势必要从国际视野来看待新型农业经营主体中存在的问题，还需要进一步加强对国外案例的研究。上海都市现代绿色农业与其他农业的不同决定了新型农业经营主体发展的基础是不同的，其培育的路径也随之不同。本研究由于篇幅有限，没有将其他城市诸如北京、广州、天津等都市现代农业的新型农业经营主体发展现状、存在问题、培育路径等与上海市浦东新区进行比较研究；另外，上海市不同区之间的农业发展情况各异，因此，新型农业经营主体培育现状等也不同，农业发达区诸如松江等区也应当拿来与浦东新区进行对比，借鉴其中的经验，也可以为浦东新区新型农业经营主体的进一步发展提供清晰的路径。

国内学者在探讨培育新型农业经营主体时，集中于新型职业农民的培育、社会综合服务体系的构建上，而对生态补贴以及农业用地限制的研究较少。本研究创新地根据上海市浦东新区新型农业经营主体培育实际情况，从生态角度提出了现存农业生态补贴不足、化肥施用量较高的问题，从新型农业经营主体的角度提出了农村借贷难、农业生产保险不完善以及农业设施的配套用地没有落实、用地指标受限问题，从政府以及浦东新区新型农业经营主体未来的发展，提出了农业经营主体受到老龄化冲击人才短缺问题，并提出了相应的对策建议。

未来，将通过实地考察的形式进一步在松江、青浦等区的家庭农场、农业龙头企业、专业合作社调研，通过对北京、天津、广东等地的资料收集、案例分析，更加深入研究都市现代农业新型农业经营主体培育路径。

原标题：国家现代农业示范区新型农业经营主体培育问题研究——以上海市浦东新区为例

作者：张静怡 马佳 杨怀宇 上海海洋大学经济管理学院 上海农业科学院农业科技信息研究所

基金： 上海哲社课题“土地产权安全对上海新型农业经营主体抵押贷款影响机制研究”(2017BGL020); 上海市软科学研究重点项目“上海都市农业众创空间发展模式及对策研究”(17692105600);

来源：中国农学通报2020年07期

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