几天前即2023年10月31日，广东省地级潮州市举行了一个特殊的挂牌仪式，为什么城镇规划君何方洪会说这个挂牌仪式很特殊呢？因为这是我国特殊的县级行政管理区（准行政区）中唯一没有转正而被降级的典型代表。这就是潮州市枫溪区，其全称为“枫溪管理区”。枫溪区是中共潮州市委、潮州市人民政府于1995年12月13日决定设立的一个县级管理区，其行政领导机关为“潮州市枫溪区管理委员会”（行政正处级单位）。
但是枫溪区并不是国家法定程序依法设立的行政区（也就是国家并不认可的一个县级管理区），枫溪区管委会是潮州市人民政府派出机构，行使县区级的职权。管理区域为枫溪镇（从潮安县划出）、潮州火车站区及池湖、蔡陇两个管理区（从湘桥区凤新街道划出）。10月31日举行的潮州市潮安区枫溪镇挂牌仪式，标志着潮州市正式撤销了枫溪区，恢复设立枫溪镇，让枫溪区（枫溪镇）正式回归潮安区管辖。
未来潮安区将以枫溪镇为县域副中心引领联动周边陶瓷产业重镇，打造辐射带动潮安全域重点镇、特色镇发展的重要增长极。枫溪区也成为了全国20个（大约20个）特殊县级管理区（又被网友戏称为“黑区”）中第一个也是唯一的一个“转正”失败而降级的区。今天城镇规划君何方洪就以枫溪区“转正”失败为例，研究洪江区、屈原区等我国“准行政区”（特殊县级功能区）转正为“法定行政区”的可行性和可能性。
一、广东省潮州市枫溪区成为特殊县级功能区和“转正”失败降级为镇的来龙去脉
（一）枫溪区基本情况
枫溪区是广东省地级潮州市下辖的一个县级管理区（行政功能区），在行政区划上属于潮州市潮安区。枫溪区被称为“中国瓷都”，拥有1300多年的陶瓷生产历史，明代已形成陶瓷之乡，中国瓷都陈列馆和潮州陶瓷研究院就位于枫溪区，所以枫溪区是跟江西景德镇市、湖南醴陵县、福福建德市齐名的中国四大瓷都之一。
枫溪区的交通便利，“铁公机”等交通设施齐备完善，因为枫溪区就有广梅汕铁路（广州—梅州—汕头铁路）横贯全境，潮州市火车站就设立在枫溪区范围，而枫溪区毗邻潮汕机场和潮汕高铁站，乘坐高铁动车和飞机都十分方便，所以枫溪区已经成为了潮州市乃至整个潮汕大区域的交通枢纽。
枫溪区尽管是国家民政部并不认可的“黑区”，但是在潮州市就是名副其实的“准行政区”，因为枫溪区跟潮州市的潮安区和湘桥区一样，没有太大的区别。枫溪区位于潮安区的行政区划范围内，地处潮州市湘桥区西部，是潮州市的城市新区。东和东北与湘桥区毗邻，西和西北接潮安区古巷、凤塘两镇，南与潮安区浮洋镇接壤。枫溪区辖区总面积为24.47平方公里，枫溪区境外还有山林场14个，总面积10.71平方公里，总得耕地面积为1.67平方公里。枫溪区共下辖3个街道、6个社区和26个行政村，枫溪区管委会驻长德办事处。2020年七普枫溪区的常住总人口为15.81万人。
枫溪区地处广东省潮州市西部，她是以镇设区，辖区范围大致与枫溪镇相当，在行政上她隶属潮安区。枫溪区最大的特色就是瓷器，因为枫溪区作为中国著名的瓷都，这里历史文化底蕴深厚，已有一千三百多年的陶瓷生产史，早在明朝就已是陶瓷之乡，枫溪瓷很早就以其“白如玉、薄如纸、细如丝、声如磬”的特色而闻名全国乃至全世界。世界第一大型瓷版画清明上河图及世界最大的瓷挂盘儒圣图均诞生于枫溪区，如今已经是世界上最大的日用瓷器生产地和出口加工基地了，所以枫溪区还被命名为广东省民族民间艺术之乡（枫溪瓷塑之乡）、中国民间文化艺术之乡。枫溪区境内有中国瓷都陈列馆（陶瓷城）、潮州陶瓷研究院、水月庵、八珍楼、法光寺等知名的旅游景点，非常值得游客一看；在枫溪区还可以品尝到独具特色的潮州菜和潮州功夫茶，城镇规划君何方洪吃过一次，就赞不绝口了。
（二）枫溪区区划和历史沿革
枫溪相传最早创立于南宋时期，当时枫溪只是海阳县怀德乡下辖的一个小村庄，因有当地有一条风景美丽、生态良好的小溪流，这条清澈的溪流贯穿整个村庄，是这个村庄的母亲河。由于在溪流的岸上种植有大片的枫树，所以这条溪流被称为了枫溪，于是人们就把枫溪边上的这座小村庄叫“枫溪村”，所以枫溪区由枫溪村发展而来，而枫溪村则以枫溪为名。
经过元、明、清三代发展，枫溪村仍旧是一个以农业为主的小村庄。到了民国初期，枫溪村仍旧属于海阳县管辖。而民国三年（1914年），海阳县改称潮安县后，枫溪村为潮安县下辖村。民国十九年（1930年）时属于潮安县中山区管辖，设但是设立了枫溪乡公所。新中国成立以后，1950年时枫溪被设为潮安县的第一区，并且成立了区党委，两年后即1952年又成立了区人民政府。1956年时潮安县撤销了第一区，在第一区基础上成立了枫溪镇，枫溪镇下辖陈桥乡、池湖乡、新东锡乡三个乡。
时间来到了1958年春天，潮安区将枫溪镇改为了枫溪人民公社，枫溪公社下辖24个高级社（包括73个自然村）。1964年潮安县决定从枫溪公社又分出来了枫溪镇（公社级的建制镇）。这种区划建制一直延续到了1980年11月，这个时候已经是改革开放了，所以当时便将枫溪公社改称枫溪公社管理委员会，镇街道革命委员会则改称镇人民政府。
三年以后的1983年6月推行乡镇级行政区划体制改革试点时，潮安县人民政府便决定撤销了枫溪人民公社，与枫溪镇进行了区划合并，成立了枫溪镇人民政府；枫溪镇实行党、政、企分开，建立了镇领导农村的行政体制。
1983年，国家批准撤销了潮安县，并于同年7月1日将潮安县正式并入潮州市（其实潮州市就是从潮安县分出来的，而且还是潮安县的县城）。两年后的1985年，潮安县和枫溪镇便将4个街道办事处改为4个街道社区。1987年，彻底撤销了枫溪区，并将枫溪区的行政区域并入了枫溪镇，并建立了新的枫溪镇党委会和镇人民政府。
1991年底即12月7日，国家批准同意恢复了潮安县建制，枫溪镇又再一次归属于潮安县管辖。城镇规划君何方洪认为这次区划变动对于枫溪来说具有里程碑意义，因为重新恢复建制的潮安县把潮安县县委、县人民政府驻地确定为了枫溪镇，也就是说枫溪成为了潮安县的新县城。1992年9月，国务院批准潮州市升格扩大区域，潮安县将县城从枫桥镇迁移到了庵埠镇。
潮州市为了做大做强枫溪镇的城镇规模和实力，中共潮州市委、潮州市人民政府决定设立潮州市枫溪区，在1995年12月13日将潮安县的县城枫溪镇撤镇建区（县级区），成立了枫溪区管委会，作为潮州市人民政的派出机构，并行使县级区的职权，从潮安县分了出去，其行政级别为正县处级。枫溪区的管理区域为枫溪镇、潮州火车站区（从潮安县划）、池湖、蔡陇两个管理区（从湘桥区凤新街道划出）。1998年3月枫溪区又新设立了市镇、路东和路西三个片工作委员会，2002年又把这三个片区工作委员会改为办事处。2003年5月，办事处再改称农村工作办公室，市镇办事处更名长德农村工作办公室。2023年10月31日正式撤销枫溪区改为枫溪镇。
二、枫溪区作为“准行政区”没有转正反而降级为镇的原因分析
枫溪区尽管不是国务院批准和国家民政部认定的法定行政区，但是枫溪区这种管理区却有别于经开区（经济技术开发区）、高新区（高新技术开发区）、农业科技园区、普通国家级新区（如兰州新区、西咸新区、贵安新区等）、开发开放实验区、经济特区等经济功能区，而是省级人民政府明文规定行使县级行政区管理权限的“准行政区”，相当于是“黑区”。其实像枫溪区这样的县级管理区只是没有名分而已，其它该有的都有，是实际上的一级行政区。
虽说枫桥区并不是法定行政区而只是行政管理区，但枫桥区有一个很特殊的地方，这个特殊点跟其他管理区不一样。因为枫桥区曾经是潮安县的老县城，1991年12月再次恢复潮安县的时候，县城就设在枫溪镇，到1992年9月才迁于庵埠镇。枫溪的发展也值得关注，严格说来这也是老县城的发展。
枫溪区自古就是潮州向西南通联的要塞，如今的潮州火车站、潮州大桥、如意大桥等设施加强了枫溪区与潮州市中心城区以及外界的联系，枫溪区也因此致力于打造潮州市的宜居宜业新城区。同时由于枫溪区并不是正式的行政区而身份尴尬，其经济社会发展等诸多方面多少会受到一些影响和阻碍。
潮州市枫溪区于1995年撤镇设区时一直未经国家民政部批复，为潮州自行设立的市辖区，也就是不正规的市辖区，实际上潮州市依然只有湘桥区和潮安区两个法定市辖区。而且枫溪区的所谓设区并没有带动当地经济社会的发展，也没有为潮州市的跨越式发展做出应有的贡献，反而产生了一系列历史遗留问题。
由于枫溪区并不是国家正规法定的市辖区，这就造成了枫溪区范围内的房地产无法确权登记等一系列问题，严重影响了当地企业的发展。此前的潮州日报还曾发文指出，为了解决历史遗留问题，枫溪区将会撤区设镇，为潮州市的飞跃发展扫清理历史障碍，肃清目前潮州市中心城区的城市行政区划和管理上的漏洞和不正之风，促进潮州市发展驶入快车道。
因此，城镇规划君何方洪曾经撰文专题研究认为枫溪区作为广东省身份最特殊的一个县级“区”，未来被撤销的可能性要比转正、单独设区的可能要小。城镇规划君何方洪当初的研究文章认为枫溪区撤销的主要原因，在于枫溪区缺乏发展的空间和腹地，以现有这么小的体量（区划面积、人口、下辖乡镇街道和社区数据及经济总量）的情况下要想单独转正为法定市辖区几乎不太可能，而要想扩大行政管辖范围又违背了国家减少行政成本和开支的原则，所以城镇规划君何方洪认为枫溪区最终的命运应该是被撤销后并入潮安区或湘桥区。
当时很多网友在城镇规划君何方洪的文章下面冷嘲热讽，还说城镇规划君何方洪“一天吃饱了瞎想”，“根本不可能的时期，你说了又不算”。现在好了，城镇规划君何方洪研究分析的事情都变成现实了，这些被“打脸”的网友怎么不出来给我道歉呢？以后我写的文章下面还会有那些不懂装懂的网友冷嘲热讽吗？
三、我国像枫溪区一样的功能区与国家法定行政区的区别分析
作为“准行政区”的枫溪区，其准确的定义是功能区，而功能区和行政区有什么区别呢？根据城镇规划君何方洪的研究，两者之间的区别如下：功能区一般指为实现某种目标而设立的管理区，如各地设立的高新技术开发区、经济技术开发区等。功能区没有人民政府和人大、政协机关，但是各种管理部门相对完善，是为了便于开发和管理下设管委会而形成的。功能区是按照区域资源、区位优势发展起来的经济技术开发团地组成，往往跨越了原有的行政区划，或是覆盖了若干个行政区，或是在某个行政区内形成若干个功能区。功能区设立管委会，但管委会一般是市人民政府的派出机构。功能区没有人大和政协等几套班子，没有独立运行政府的能力。从组织结构上来说，功能区是管委会。
行政区是国家为进行分级管理而实行的区域划分，由法定机关批准成立，如人大、政协等整套地方政府机关。行政区则是国务院民政部正规备案的一级行政区，具备一级行政区所应有的所有机构，比如党委、政府、人大、政协以及公检法机构。行政区划是国家为了进行分级管理而实行的区域划分。行政区是由国务院批准成立，并设立人大、政协等整套地方政府机关。
所以功能区和行政区最大的区别在于功能区没有人民政府。比如我国19个国家级新区中只有上海市浦东新区、天津市滨海新区和刚刚获得行政区划代码的河北省雄安新区是行政区，这三个国家级新区设立区委、政府、人大、政协、法院、检察院（雄安新区目前还是管委会）。从法律层面赋予新区完整的行政管理权限。其余新区都是行政管理区，只设立管理委员会。其中的山东省青岛市西海岸新区管理委员会设置的工作机构与行政区的黄岛区人民政府工作部门合署办公。
行政区和功能区交叉发展模式在我国普遍存在，国家支持功能区与所依托行政区深度融合发展。当功能区发展到一定程度之后，随着人口的增加、社会的形成，需要逐步推进规范化管理，支持规范公共管理与服务，完善基本公共设施，满足辖区群众基本生活需要，同时推动一、二、三产业融合发展，使功能区逐步形成综合功能，在时机成熟的条件下推动功能区向行政区转变。功能区若成为行政区，需要具有相当的产业集聚能力，在城市规划方面也要有相当的独立性，比如说在财政上有独立的支付能力。功能区由于机构设置很少，而要完成区一级政府的职能，就会出现不适应不协调的情况，往往会变成大马拉大车的问题，有利于整个区域的发展。功能区向行政区划转变，有利于解决生产、生活、生态三大空间布局不合理问题，有利于加快产城人融合。
由于历史、环境等原因，为更好的发展，我国曾先后存在众多规模不一的管理区（开发区）等功能区，其后续发展可分为成功转正和被撤销两种结局，成功转正范例在广西和本省的深圳市比较集中，广西的玉林市福绵区、贵港市覃塘区、贺州市平桂区，它们都是由功能区性质的管理区转型而来。尤其是在2015年国家多部委联合印发的《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》，该文件明确指出：“推动具备条件的开发区城市综合功能改造，合理配置生产生活生态空间，优化开发区行政管理体制，促进与所依托行政区深度融合发展”。这为功能区转正为行政区提供了政策依据。
据城镇规划君何方洪了解，现实中我国也的确有很多功能区转变成了行政区的例子。比如2005年4月经国务院批准，广东省广州市整合广州开发区及周边农村地区设立萝岗区；2015年原南昌市红谷滩新区变为红谷滩区。红谷滩新区管委会变为红谷滩区，虽只有一字之差，但蕴意深远，成为行政区后，红谷滩将配备四套班子及法院检察院等机构，这在一定程度上有利于提升城市服务和社会治理；2016年10月11日，国务院批复广东省政府同意设立深圳市龙华区和坪山区，深圳市撤销龙华新区和坪山新区设立龙华区和坪山区，但是当时一同上报国家的光明新区变光明区未被批复。
2018 年5月25日，深圳市原光明新区变成光明区。光明新区是深圳市第一个功能区，2007年8月正式成立；2021年4 月9日，浙江省杭州市将钱塘新区由产业功能区升级为行政区，宣布设立钱塘区。天津滨海新区的前身也是作为功能区的天津经济技术开发区和天津港保税区；2015年11月30日，国家批准同意江苏省无锡市设立市辖区新吴区，功能区无锡新区正式变成了行政区的新吴区，新吴区与无锡高新区实行“区政合一”管理体制。
四、我国现有的“准行政区”及未来发展研究
（一）我国的“准行政区划”情况
“县级行政管理区”就是城镇规划君何方洪今天所说的“准行政区”，这些“准行政区”不同于普通的功能区，跟高新区、经开区、经济特区和农业园区等经济功能区完全不同，它们准确的定义是行政管理区，重点在“行政”而不是“经济”。
“县级行政管理区”为我国大陆地区特有的区划形式，只具备行政管理层次上的意义，不属于真正意义的法定行政区。大多数设立的特定区域，其工作机构称为“管理委员会”，因“管理委员会”行政上与县级政府处于同一层次，被赋予“县级行政管理区”。我国的先例行政管理区基本都是省委省政府同意的行政区，但是国家民政部并不认可的“黑区”。
我国以前共有约20个县级管理区，除了刚刚被撤销降级为镇的广东省潮州市“枫溪区”外，我国还有19个“准行政区”，分别是河北省张家口市的塞北管理区、察北管理区、内蒙古锡林郭勒盟乌拉盖管理区、湖北荆门市屈家岭管理区、黄冈市龙感湖管理区、河南省信阳市鸡公山管理区、河北省唐山市汉沽管理区、广东省汕尾市华侨管理区、河北省邢台市大曹庄管理区、山东省威海市石岛管理区（副县级）、广东省揭阳市大南山华侨管理区、普宁华侨管理区。
城镇规划君何方洪曾经工作过的湖南省共有湖南省共有7个“准行政区”，算是全国“县级行政管理区”最多的省份，城镇规划君何方洪曾经工作的地级怀化市就有一个洪江区。湖南省的7个县级管理区分别是湖南省怀化市洪江管理区、益阳市大通湖管理区、常德市西湖管理区、西洞庭管理区、永州市金洞管理区、回龙圩管理区、岳阳市屈原管理区。
（二）我国“准行政区”能否“转正”为法定行政区研究
每一个“准行政区”都有一个“转正”为法定行政区的梦想，比如城镇规划君何方洪曾经工作的湖南省地级市怀化市下辖的洪江区（洪江管理区），曾经的洪江区就是鼎鼎大名的洪江古商城所在的“小南京”洪江县级市，但是后来却成为了“准行政区”的洪江管理区。
洪江管理区为怀化市管辖的县级行政管理区，通常简称为洪江区，非民政部确立的县级行政区，其行政区域仍属县级洪江市，由地级怀化市直接管辖，其行政机关称洪江区管理委员会，是地级怀化市人民政府的派出机关而非独立一级政府。洪江区素有“七省通衢”、“小南京”、“小重庆”、“湘西明珠”之美称，曾经是湘西南政治、军事、经济、宗教、文化的中心。
洪江于1950年10月19日改为会同专署的洪江市，1961年7月改为黔阳专署洪江市。但是在1997年11月经国务院批准，撤销了洪江市（今洪江区）和黔阳县（今洪江县级市），合并设立了新的县级洪江市，新洪江市以原洪江市（今洪江区）和黔阳县的行政区域为新的洪江市的行政区域。
1999年9月，湖南省委、省政府决定设立副县级“洪江市洪江管理区”，由洪江市委、市政府派出机构进行管理，洪江市与洪江区实行市区分治。3年后的2002年5月，湖南省再次将“洪江市洪江管理区”升格为正县级“怀化市洪江管理区”，划归地级怀化市直接领导，洪江区改为地级怀化市的洪江管理区。
经历了“洪黔合并”与“洪黔分治”后，老洪江市却成了“黑户”，不属于国务院确立的法定行政区。8万“洪江区”居民没有自己的政府与人大，地方经济发展也陷入困境。在怀化市，有两个“洪江”，一个是“怀化市洪江管理区”，一个是洪江市。两个“洪江”接壤。
两个“洪江”都是县级“行政区”，唯一的区别是，洪江市在国务院有“户口”，而洪江区没有。“户口”是洪江区人的比喻，指的是民政部确立的法定行政区,在国务院登记在册。一个地方有“户口”的直接体现，就是拥有自己的行政区划代码，这是一串六位数字，出现在每一个人身份证号码的开头。洪江区人和洪江市人的身份证，共用一个代码。
关于像洪江区和枫溪区一样的“准行政区”未来将何去何从呢？城镇规划君何方洪认为，有些矛盾问题减少且会阻碍经济社会发展的“县级行政管理区”，可能会跟枫溪区一样无法“转正”而降级为镇。而像洪江区这样群众呼声较高的“准行政区”，城镇规划君何方洪认为，未来很有可能会变成国家认可的法定行政区，实现身份的“转正”。
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