农村承包土地经营权抵押贷款试点工作的实践与思考——以千阳县为例
中国人民银行宝鸡中支刘利民罗小凤
为进一步深化农村金融改革创新，有效盘活农村资源、资金和资产，加大中长期和规模化农业生产的资金投入，促进农民增收致富，加快农业现代化发展。2015年12月，经全国人大授权，国务院决定在全国232个试点县开展农村土地承包经营权抵押贷款试点。试点的主要任务是: (一)加强基础制度建设。在全国人大常委会法律授权框架下，建立健全盘活农民土地用益物权财产属性、落实农村承包土地经营权抵押贷款融资功能的制度平台。(二)创新农村承包土地经营权抵押贷款试点模式。要根据通过合法流转方式取得土地经营权的承包农户和农业经营者的不同贷款需求，积极开发农村承包土地经营权抵押贷款产品，切实满足农户和农业经营者对金融服务的有效需求。(三)加快建设确权登记颁证平台。(四)建立抵押物处置机制。(5)建立风险补偿机制。
陕西省千阳县是农村土地承包经营权登记试点县、国家矮化苹果标准化综合示范区、陕西省现代农业示范区。土地流转快速推进，流转土地6.8万亩，占总承包土地面积的20%。引进培育新型农业经营主体715家，以矮化砧木苹果为代表的现代农业快速发展。千阳县被列为全国农村土地承包经营权抵押贷款试点县以来，人民银行宝鸡分行高度重视，精心指导，将试点列为宝鸡市2016年六大金融精准扶贫项目之一。千阳县委、县政府认真落实试点工作的部署和要求，积极协调推进，使试点工作顺利推进，取得了初步成效。
一.试点项目的进展和趋势
(一)建立试点工作领导机制。千阳县委深化改革领导小组将此项试点作为2016年千阳县深改工作四项重点任务之一，多次召开会议听取汇报，专题研究解决相关问题。千阳县政府成立了由副县长任组长的试点工作领导小组，加强对试点工作的领导。领导小组下设办公室，办公室设在中国人民银行千阳县支行，成员包括县财政局、农业局、发改局、扶贫办及相关金融机构。领导小组整合各方面力量，明确各自职责，分解落实试点任务，形成政府主导、以人为本、多方参与的工作格局。
(2)出台试点工作方案。坚持有理有据、有序推进、自愿可持续的原则，坚守底线、风险可控，把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为试点工作的根本出发点和落脚点，结合县域实际，深入调查研究，广泛征求意见，制定出台了《千阳县农村承包土地经营权抵押贷款试点办法》，明确了相关部门的试点任务、职责和工作路径。
(3)建立了农村土地确权登记发证平台。新建千阳县农村土地流转交易登记服务大厅，确定机构和人员，在部分乡镇设立相应的办事机构，提供集中的土地流转交易、抵押登记、价值评估、流转处置和法律服务，收集发布农村产权流转信息。初步形成了多层次网络化、政府主导的农村产权流转交易市场。主办行是来核实土地承包经营权的真实性，看有没有土地承包经营权，有没有其他纠纷，能不能作为抵押，按规定给符合条件的办理抵押登记。同时，按照土地确权登记颁证的最新要求，千阳县对两年前发放的3.01万份土地承包经营权证进行了航拍确权，并进行确权登记换发，为试点工作提供了基础条件。
(四)建立了风险保障机制。结合金融精准扶贫，千阳县政府出资800万元建立金融精准扶贫担保基金，为土地承包经营权抵押贷款提供担保，一定程度上缓解了贷款发放风险。
(5)制定了试点工作的操作程序和方法。在全国人大常委会法律授权框架下，按照国办发〔2015〕45号文件要求，试点领导小组印发了《农村承包土地经营权抵押登记管理办法》及其操作规程。主办金融机构制定了农村承包土地经营权抵押贷款操作流程和管理办法，使试点工作各环节有章可循、有章可循。(6)试点工作已经投入运行。千阳县农地抵押分别按照四川800元、高原500元、山区300元评估。抵押总值按承包经营剩余年限计算，按抵押率50%发放贷款，利率7.2%(比信用贷款低2个百分点)。试点贷款利率比信用贷款低2个百分点，免收抵押评估登记费，改善了农户融资条件，降低了融资成本。2016年7月，千阳县举行试点贷款发放仪式，向高崖镇11个种植大户发放贷款83万元，试点贷款余额达363万元。
Ⅱ.困难和问题
(一)未完成权属登记和更新的。确权登记颁证是依法开展承包土地经营权抵押贷款业务的前提。千阳县承包土地面积约29.2万亩。按照承包地确权登记颁证的新要求，原来已经颁证的承包地需要航拍确定，需要颁发新的证书。这是一项繁重的工作和复杂的程序。目前，换证工作尚未完成，相当一部分农民尚未取得新的农村土地承包经营权证，制约了试点工作。
(二)农地流转交易抵押登记平台建设尚不完善。农地流转交易抵押登记平台应当能够集中办理农村产权抵押登记、价值评估、流转处置和法律服务，收集发布农村产权流转信息。目前试点仍处于推广阶段，业务量较小，覆盖农村的服务网络尚未建立，农民往返城乡办理手续费时费力。同时，由于缺乏成熟规范的农村产权交易平台体系，工作不够直观透明，服务群众的功能没有得到充分发挥。此外，农村土地的价值受地形和地质肥力、商业项目等的影响。是完全不同的。由于目前没有专业的价值评估机构和评估师，银行只能采取自我评估的方式发放贷款，不科学不合理。
(3)相关信贷产品创新程度有待提高。目前，各类金融机构缺乏对承包土地经营权抵押信贷产品的系统开发和设计，在信贷审批流程、贷款规模、利率定价、贷款期限等方面沿用常见的“三农”信贷产品模式，难以满足现代农业产业化、规模化、多元化的融资需求。在“租金”一年一付的情况下，土地经营权难以稳定，土地承包经营权抵押只是一种弱担保的现实，使得银行很难根据项目周期来决定贷款期限。从金融机构参与情况来看，办理试点贷款的金融机构数量不够广泛，试点贷款供给相对单一，影响了信贷规模的可持续增长。
(四)风险处置机制仍需完善。目前，抵押资产担保制度尚未建立。一旦贷款违约，要及时将土地经营权流转出去，以支付下一年的租金给农户。但由于新承租人要支付下一年的租金，还要承担原贷款的本息，可能会造成承接意愿不足，可能会让银行陷入两难境地。
(5)贷款需求不旺盛。土地承包经营权抵押贷款的主要对象是承包土地的农户和经营土地流转的大户。近年来，千阳农商银行大力推广“父亲佳乐卡农户小额信用贷款”、“农户精准扶贫贷款”、“产业贷款”等产品，农户贷款的可获得性和便利性不断提高。相当一部分农户凭借自身信用，可以轻松获得5万元以下、3年以下的自循环贷款，比试点贷款手续和低抵押率更有优势。大型流通企业，如海盛集团、汇源果汁、华盛果业等龙头企业，手握大量农村承包土地经营权，但大多资金实力雄厚，无贷款需求，受上市公司相关制度约束，对办理试点贷款缺乏兴趣。
三、未来思路和建议
(一)进一步明确各方责任。承包土地经营权抵押贷款试点是一项系统工程，需要地方政府充分履行主体责任，人民银行发挥主导作用，政府有关部门和金融机构密切配合，落实各自职责任务，形成工作合力。同时，作为农村改革的环节之一，试点工作不是一项孤立的工作，必须与其他试点工作相互配合，相互衔接，才能发挥最大的效用。
(二)加快确认发证，完善配套设施建设。要加快试点地区承包地确权登记颁证，探索对通过流转方式取得的农村承包地经营权进行确权登记颁证。建议上级开发或统一购买农村产权交易网上抵押登记系统，推进流转交易平台建设。统筹规划建立县乡农村产权评估和交易服务网络，为试点工作提供有力有效的基础支撑。建立承包土地经营权回购制度，打通资产处置渠道。设立农村产权抵押融资回购基金，贷款无法偿还，抵押物缺乏合格受让人，或者抵押产权无法转让处置的，由地方政府相关机构通过市场手段收购抵押产权，提高抵押物处置效率。
(3)建立奖励与风险共担的补偿机制。对承包土地经营权抵押贷款给予财政贴息，鼓励农民专业合作社、龙头企业、种植大户申请承包土地经营权抵押贷款。鉴于县级财力不足，建议将试点工作提升到市一级，成立政府出资的农业担保公司，为土地经营权等抵押融资提供担保。此外，建议市县共同出资建立风险补偿基金，推进试点工作。
(4)积极推进农村金融产品和服务创新。主办金融机构要结合土地承包经营权的权力属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持，简化贷款管理流程，切实满足农户和农业经营主体对金融服务的有效需求。鼓励金融机构在农村土地承包经营权剩余期限内发放中长期贷款，切实增加农业生产中长期信贷投入。通过目标考核、财政奖励等措施，对试点工作中表现突出的金融机构给予奖励和鼓励。
(五)注重试点工作的宣传和总结。农民是农村承包土地经营权抵押贷款试点的最大受益者。试点项目的顺利进行和效果的形成离不开农民对政策的了解和充分参与。要积极向村民、种植大户、农业龙头企业宣讲试点优惠政策，做好政策解读和动员工作，让农民真正认识到试点政策是帮助农民创业致富的好政策，充分了解试点的具体内容、权利和义务。在试点制度的设计和实践中，要及时、充分听取农民的意见和建议，使试点政策真正符合群众的需求。
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原文地址"抵押土地承包经营权申请贷款，农村土地承包经营权抵押贷款的抵押率最高为70%"：http://www.guoyinggangguan.com/xedk/217948.html。
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