资料来源:《新闻周刊》展望
目前，一些地方政府仍然沉迷于“债务经济驱动”，以学校、医院和国有企业为“伪装”，穿着“连体衣”、“拼布衣”、“迷彩服”借钱
以穿透式监管防范化解地方重大金融风险肖以久摄
日前,《瞭望新闻周刊》记者调查发现，一些地方政府仍沉迷于“债务经济驱动”，以学校、医院、地方国企为“伪装”，披着“连体衣”、“拼布衣”、“迷彩服”举债，甚至有的地方用违规借入的巨额资金“拆东墙补西墙”。
记者还了解到，近年来，为控制非法地方债风险，国家相关监管机构采取了诸多措施。其中，财政部驻湖南专员办创新性地从终端采取穿透式监管，治理和防范效果良好，值得推广和借鉴。专家建议，继续在监管协调、信息共享、成本控制等方面发力，充分发挥穿透式监管的力量，防范化解地方重大金融风险。
“隐形借款”
Dig 空 mind“升级”债务
去年全国金融工作会议后，全国地方政府债务管理体系日臻完善，监管问责持续保持高压态势。财政部驻湘特派员办事处第一业务处处长刘桦告诉《瞭望新闻周刊》记者，他们发现，随着监管力度的加大，一些地方的违规或变相举债融资方式更加隐蔽，“隐身”手段也在不断翻新。根据采访获得的线索，目前当地非法借贷有多种“隐身衣”:
一个是“连体衣”，平台公司借钱给地方政府。
一些地方政府、融资平台、金融机构等相关方穿着“连体衣”，违规担保融资。
据了解，过去地方政府出具承诺函、安慰函(保荐书)、保函，从金融机构向融资平台借款。目前已经不流行了，因为太容易被发现了。而是通过签订融资、投资、重点项目建设目标责任状，并附有年度绩效考核等指令或要求融资平台为政府提供融资，平台公司的贷款实际用于政府项目建设或还本付息，两者穿上了更为隐蔽的“连体衣”。
第二种是“东拼西凑的衣服”，学校、医院、地方国企为地方政府设钱。
有的地方利用学校、医院、地方国企或施工单位进行融资。比如西南某县，前期地方债务违约，其假借学校等名义融资十几亿元的“神操作”浮出水面。湖南某县2015-2017年新成立融资平台公司12家。去年全国金融工作会议后，他们还通过学校、医院、地方国企筹集了近20亿元。
据一位业内人士介绍，通过医院非法借款的一种方式是，医院将原有的大型医疗设备出售给融资租赁公司，获得设备的货款，然后通过融资租赁合同租回并支付租金。实际上是以“售后回租”的名义变相贷款。地方政府在利用建设单位借款的同时，一般以项目垫资的方式借款。
在一些地方，融资性担保公司异化为债务融资的平台公司。比如华中某市级融资性担保公司，在为该市相关融资平台公司提供担保的同时，还举借大量债务，再借给相关平台公司用于还本付息和基建项目。
三是“迷彩服”，以“金融创新”的名义为政府圈钱。
一段时期，大量没有收入和现金流的基础设施建设项目被包装成时髦的PPP(政府-社会资本合作)项目，以“明股实债”的方式融资；政府投资基金中还有金融资本，以股权的名义进入，金融机构获得所谓的固定分红，实际上是贷款利息。相关的借贷新招也被视为“金融创新”的经验，在一些地方“相互借鉴”。
今年，国家审计署的一项审计结果通报了另一种项目打包方式。2017年12月，东北某县将非贫困村的美丽乡村建设项目包装成贫困村提升项目，出具该项目已纳入“十三五”扶贫的虚假证明。同时，违规承诺将财政涉农资金作为还款来源，向金融机构借款1.2亿元。到2018年6月底，实际到位贷款5000万元，形成政府隐性债务。
穿透式监管让重大违规“露出马脚”
《瞭望《新闻周刊》》记者在采访中发现，一些地方试图举债，并非都是为了民生工程，多是为了“政绩秀”和“面子工程”:
耗资4800多万元的“胡艾莲广场”既富丽又宽敞。仅站在中间的8根图腾柱就花了120万元。广场对面的县委县政府办公楼前，可供两人手拉手拥抱的6棵古银杏树一字排开，耗资285万元...
这一幕，是湖南省委第四巡视组在汝城县这个尚未摘帽的国家级贫困县发现的。据调查，汝城县一些基本民生问题长期得不到足够的重视和解决，用于培育财源和促进产业发展的资金投入也不足。但长期以来，汝城县县政府大量建设“形象工程”和“政绩工程”，负债规模巨大，导致2015年至2017年综合负债率分别为274%、285.74%和336%，负债率居湖南省首位。
财政部驻湖南专员办监察专员肖翔在采访中表示，对于披着“隐身衣”的地方债，要“见招拆招”，从各种借贷主体、借贷渠道、产品形式等复杂的方面“跳出来”，通过把握政府借贷的本质和实际影响，构筑财政风险和金融风险的“防火墙”。
他说，目前，财政部驻湖南专员办结合监管实践，探索运用穿透式监管措施——超越放贷这一中间环节，直接聚焦项目和融资决策、资金最终用途和还款资金实际来源，判断地方政府是否仍在违法违规为地方政府新增隐性债务。主要分两个层次:
一是在决策过程中，重点检查新上马的政府建设投资项目中是否存在形象工程和政绩工程；调查项目投资预算和预算调整情况，以及是否制定资金平衡计划；通过下达融资计划和重点项目建设计划、年度绩效考核、会议纪要、领导批示等形式，检查地方政府是否要求或决定企业为政府提供融资。
第二，在使用环节，通过跟踪资金流向来确定最终用途。比如是用于政府公益性项目建设，还是用于偿还现有政府债务和隐性债务的本息，还是用于国有企业的经营性项目？在还款环节，检查偿债资金来源，分析其合规性，最终确定是否为隐性债务。
记者从财政部驻湖南专员办了解到，穿透式监管在实际操作中已见成效。
此前有线索显示，2017年全国金融工作会议至2017年11月，湖南省邵阳市政府通过邵阳市城市建设投资经营集团有限公司举借债务86.76亿元，其中流动资金贷款6.5亿元。根据传统监管方式的调查，其借款行为不存在明显的违法违规行为。
但通过穿透式监管手段的调查，邵阳市违规借款“露出了马脚”。财政部驻湖南专员办业务处袁铁亚介绍，他们从融资决策和资金使用入手，发现邵阳城建投资只是一个幌子。其部分流动资金借款实际为完成邵阳市政府下达的公司2017年度融资计划，资金全部用于邵阳市政府公益性项目或偿还现有债务本息。
如何凝聚各方力量？
有受访者对《瞭望《新闻周刊》》记者表示，目前，穿透式监管已经在探索阶段显示出发现和防范重大金融风险的威力。为了在未来发挥更大的作用，除了完善系统理论和操作框架外，还需要解决三个问题:
一是加强监管协调，建立联合监管机制。肖翔认为，地方政府债务监管除了财政部门，还需要地方政府和各职能部门的共同努力，建立联合监管、协同监管的机制。为此，各部门要统一监管口径和制度要求，努力消除监管套利空，解决政策条文“各自为战”的问题，尤其要打破穿透式监管的法律障碍。
二是夯实监管基础，建立统计监测体系。刘桦介绍，穿透式监管的前提是信息获取的便捷和透明。目前，地方政府隐性债务的信息分散在各个主体，信息碎片化降低了地方政府、融资平台公司、金融机构的违规查处风险，助长了违规借贷的冲动。因此，建议国家加快建立跨部门数据监测共享平台，确保各参与方能够及时获取数据，客观评估地方政府债务风险水平，强化地方政府举债的内外约束。
三是控制监管成本，合理确定层级对象。目前地方政府举借的贷款数量庞大，部分嵌套融资产品结构复杂，每笔贷款的“透析”成本巨大，监管部门难以承受，覆盖面过大会降低监管效率。
研究地方债问题的湖南花轮咨询负责人孙婷等人向《瞭望新闻周刊》记者建议，相关探索需要把握监管成本与效率的平衡，合理确定“透析水平”和“透析对象”。
此外，探索穿透式监管还应注意稳定市场预期，积极引导地方政府和金融机构把钱用在正确的地方，提高使用效率；对发现的问题，也要考虑当地实际，避免“休克疗法”，研究提供“划定边界、清点存量、改变存量、控制增量、堵后门、开前门”的整改路径和规范方法。(记者苏白)
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